ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 січня 2024 року
м. Київ
справа № 380/13877/21
адміністративне провадження № К/990/27577/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу № 380/13877/21
за позовом керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України (далі - ДІАМ України) до виконавчого комітету Львівської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальність (далі - ТОВ) "Друкарня на Пекарській", про визнання протиправним та скасування рішення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою заступника керівника Львівської обласної прокуратури
на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 26.04.2023, постановлену судом у складі головуючого судді Гулика А.Г.
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.07.2023, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Бруновської Н.В., суддів Хобор Р.Б., Шавеля Р.М.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 18.08.2021 керівник Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 19.03.2021 №197 "Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на реконструкцію ТОВ "Друкарня на Пекарській" з надбудовою нежитлової будівлі на вул. Пекарській, 11-А у м. Львові з пристосуванням під функції апартамент-готелю".
2. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 05.10.2021, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.05.2022, позовну заяву керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова залишено без розгляду.
3. Постановою Верховного Суду від 26.01.2023 ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 05.10.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.05.2022 скасовано, а справу направлено для продовження розгляду до Львівського окружного адміністративного суду.
4. Продовжуючи розгляд справи Львівський окружний адміністративний суд ухвалою від 26.04.2023, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.07.2023, залишив без розгляду позовну заяву керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави в особі ДІМ України.
5. 04.08.2023 заступник керівника Львівської обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 26.04.2023 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.07.2023, а справу №380/13877/21 направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
6. Верховний Суд ухвалою від 28.08.2023 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою з підстави, визначеної абзацом 2 частини четвертої статті 328 КАС України, та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Керівник Галицької окружної прокуратури міста Львова звернувся до ДІАМ України з листом від 15.07.2021 №14.50/105-4068ВИХ-21, у якому просив повідомити про вжиття інспекцією або її територіальними органами заходів державного архітектурно-будівельного нагляду щодо дотримання відповідачем вимог законодавства під час провадження містобудівної діяльності та прийняття рішення від 19.03.2021 №197 "Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на реконструкцію ТОВ "Друкарня на Пекарській" з надбудовою нежитлової будівлі на вул. Пекарській, 11-А у м. Львові з пристосуванням під функції апартамент-готелю".
Доказів отримання ДІАМ України вказаного листа від 15.07.2021 №14.50/105-4068ВИХ-21 суду не надано.
Листом від 04.08.2021 №14.50/105-4721вих-21 Керівник Галицької окружної прокуратури міста Львова повідомив ДІАМ України про те, що на виконання наданих органам прокуратури повноважень у сфері представництва у суді інтересів держави ним підготовлено позовну заяву до Львівського окружного адміністративного суду в інтересах держави в особі ДІАМ України про визнання протиправним та скасування рішення від 19.03.2021 №197 "Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на реконструкцію ТОВ "Друкарня на Пекарській" з надбудовою нежитлової будівлі на вул. Пекарській, 11-А у м. Львові з пристосуванням під функції апартамент-готелю", оскільки це рішення не відповідає містобудівній документації на місцевому рівні.
18.08.2021 керівник Галицької окружної прокуратури міста Львова, вважаючи, що рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 19.03.2021 №197 "Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на реконструкцію ТОВ "Друкарня на Пекарській" з надбудовою нежитлової будівлі на вул. Пекарській, 11-А у м. Львові з пристосуванням під функції апартамент-готелю" порушено інтерес держави, в особі ДІАМ України звернувся до суду з цим позовом.
При цьому суди встановили, що на лист керівника Галицької окружної прокуратури від 04.08.2021 №14.50/105-4721вих-21 ДІАМ України надала відповідь листом від 27.08.2021 №68/05/13-21, у якій вказала, що триває процес заповнення 30 відсотків вакансій інспекції з метою подальшого прийняття відповідного акта Кабінету Міністрів України про можливість виконання інспекцією визначених законодавством повноважень та функцій. Пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України від 29.03.2021 №303 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо удосконалення діяльності органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду" установлено, що ДАБІ України продовжує здійснювати повноваження та функції до завершення заходів з утворення ДІАМ України. Таким чином, ДАБІ України продовжує здійснювати повноваження та функції до завершення здійснення заходів з утворення ДІАМ України.
Згадану відповідь Галицька окружна прокуратура міста Львова отримала 06.09.2021 вх. №4726-21.
Аналогічна за змістом відповідь була надана Галицькій окружній прокуратурі міста Львова листом ДІАМ України від 02.09.2021 № 100/05/13-21.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
8. Залишаючи без розгляду позовну заяву керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави в особі ДІАМ України, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що цей позов подано за відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, а також з того, що прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Прокурором не надано доказів, які б свідчили про невиконання або неналежне виконання ДІАМ України своїх функцій щодо архітектурно-будівельного контролю та нагляду після 15.09.2021, оскільки саме з цієї дати ДІАМ України розпочала здійснювати свої повноваження щодо державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, зокрема, за виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, а до цієї дати такі функції архітектурно-будівельного контролю та нагляду здійснювала ДАБІ України.
Суди вважали безпідставним висновок прокурора про неналежне здійснення ДІАМ України своїх повноважень, оскільки станом на час звернення прокурора до згаданої інспекції така не мала повноважень на здійснення функцій архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
9. Касаційна скарга заступника керівника Львівської обласної прокуратури мотивована, зокрема тим, що суди першої та апеляційної інстанцій під час ухвалення оскаржених ним судових рішень не надали належної оцінки тому, що з 13.03.2020 ДАБІ України була позбавлена повноважень на здійснення заходів архітектурно-будівельного контролю і нагляду. Скаржник зазначає, що такі повноваження щодо архітектурно - будівельного нагляду набула ДІАМ України після проведення державної реєстрації та внесення відповідного запису про її створення, що відбулось значно раніше ніж 15.09.2021, як помилково вважали суди попередніх інстанцій.
Також заступник керівника Львівської обласної прокуратури вказав на те, що суди попередніх не врахували висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, внаслідок чого неправильно застосували норми матеріального права та порушили норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень. Скаржник зазначив, що після виявлення порушень містобудівного законодавства прокурором було дотримано порядок повідомлення ДІАМ України, передбачений статтею 23 Закону № 1697-VII, проте ДІАМ України як уповноважений після свого утворення орган не вживала заходів архітектурно-будівельного нагляду, не виконувала контрольно-перевіряючі функції щодо оспорюваного у цій справі рішення виконавчого органу Львівської міської ради, та не звернулась до суду самостійно з позовом про скасування цього рішення, що зумовило звернення прокурора до суду з цим позовом відповідно до вимог статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону № 1697-VII.
При цьому, скаржник вказав на те, що проведення організаційних заходів по підготовці пропозицій щодо встановлення граничної чисельності працівників, затвердження кошторису, структури та штатного розпису апарату державного органу не може бути підставою для невиконання таким органом (ДІАМ України) покладених на нього законом функцій.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
10. Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги, у відповідності до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), виходить з такого.
11. У цій справі ключовим є питання щодо наявності у прокурора права звернутися до суду з цим позовом в інтересах держави в особі ДІАМ України як центрального органу виконавчої влади, який реалізовує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Вирішення цього питання передує розгляду справи по суті спору - щодо правомірності прийняття рішення виконавчим органом органу місцевого самоврядування, якому з метою реалізації державної політики у сфері містобудування та архітектури центральним органам виконавчої влади у цій сфері делеговані певні управлінські владні повноваження у галузі будівництва, у тому числі щодо надання містобудівних умов і обмежень замовнику будівництва.
12. Юрисдикцію та повноваження адміністративних судів, порядок здійснення судочинства в адміністративних справах визначає КАС України.
13. Згідно із частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
14. Право на звернення до суду та способи судового захисту регламентовані положеннями статті 5 КАС України, за загальним правилом частини першої якої кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:
1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;
2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;
3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій;
4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії;
5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень;
6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
15. Частиною третьою статті 5 КАС України визначено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
16. У свою чергу, суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України).
17. Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Так, керівник Галицької окружної прокуратури міста Львова, вважаючи, що рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 19.03.2021 №197 "Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на реконструкцію ТОВ "Друкарня на Пекарській" з надбудовою нежитлової будівлі на вул. Пекарській, 11-А у м. Львові з пристосуванням під функції апартамент-готелю" порушено інтерес держави в особі ДІАМ України звернувся до суду з цим позовом.
19. Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
20. Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
21. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
22. За положеннями частин першої, третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
23. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
24. Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
25. Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист кого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
26. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
27. У зв`язку із наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом (у цілому).
28. Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і повинні бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
29. У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття "інтереси держави", зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
30. Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться у постанові Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/18.
31. Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 (справа № 826/13768/16) аналізуючи норми частин третьої та четвертої статті 23 Закону № 1697-VІІ, зазначила, що прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи його законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;