ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 січня 2024 року
м. Київ
справа № 640/22029/19
адміністративне провадження № К/9901/19074/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні адміністративну справу № 640/22029/19
за позовом Державної судової адміністрації України до Кабінету Міністрів України, треті особи: Фонд державного майна України, Закарпатський окружний адміністративний суд, про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 лютого 2020 року (прийняте колегією суддів: головуючий-суддя - Вєкуа Н.Г., судді: Васильченко І.П., Мазур А.С.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 липня 2020 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого-судді - Губської Л.В., суддів: Епель О.В., Оксененка О.М.)
у с т а н о в и в :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2019 року Державна судова адміністрація України (далі - ДСА України, позивач) звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, треті особи: Фонд державного майна України, Закарпатський окружний адміністративний суд, в якому просила:
- визнати протиправним та скасувати пункт 2 постанови Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 811 "Деякі питання використання державного майна професійними спілками, їх об`єднаннями" у частині доручення Фонду державного майна за участю Федерації професійних спілок, Державної судової адміністрації у місячний строк вжити заходи до укладення договору оренди щодо переданого згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 29 березня 2017 року № 221 "Про передачу частини будівлі у м. Ужгороді до сфери управління Державної судової адміністрації" будівель для розміщення підрозділів Закарпатської обласної ради професійних спілок.
2. В обґрунтування заявлених вимог позивач вказував, що оскаржувана постанова Уряду прийнята без дотримання процедури погодження із заінтересованими органами, зокрема, позивачем. Зазначив, що постанова Уряду № 811 за своїх змістом є актом індивідуальної дії, оскільки стосується прав або інтересів визначених в акті осіб, дія якого вичерпується його виконанням і має визначений строк. Враховуючи, що постанови Уряду мають нормотворчий характер, поєднання в оспорюваній постанові ознак нормативно-правового акта (п. 1 постанови) та акта індивідуальної дії (п. 2 постанови) суперечить Закону України "Про Кабінет Міністрів України" № 974-VII та Регламенту Кабінету Міністрів України, оскільки з питань передачі майна Уряд видає розпорядження.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанції
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 лютого 2020 року адміністративний позов Державної судової адміністрації України задоволено повністю.
Визнано протиправним та скасовано пункт 2 постанови Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року №811 "Деякі питання використання державного майна професійними спілками, їх об`єднаннями" у частині доручення Фонду державного майна за участю Федерації професійних спілок, Державної судової адміністрації у місячний строк вжити заходи до укладення договору оренди щодо переданого згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 29 березня 2017 року №221 "Про передачу частини будівлі у м. Ужгороді до сфери управління Державної судової адміністрації" будівель для розміщення підрозділів Закарпатської обласної ради професійних спілок.
Стягнуто на користь Державної судової адміністрації України понесені судові витрати у розмірі 1921 (одна тисяча дев`ятсот двадцять одна грн) за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 липня 2020 року апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України задоволено частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 лютого 2020 року скасовано в частині розподілу судових витрат. В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 лютого 2020 року залишено без змін.
4. Ухвалюючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, враховуючи обставини встановлені судом першої інстанції, зазначив, що при прийнятті пункту 2 оскаржуваної постанови № 811 відповідач порушив права власника майна (позивача), зобов`язавши до вчинення відповідних дій без попередньої на те згоди, всупереч вимогам абзацу першого пункту 5 § 33 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950 (зі змінами), з перевищенням640/22029/19 повноважень та з порушенням Конституції України, а також обмежив речове право оперативного управління Закарпатського окружного адміністративного суду.
Суди зазначили, що Кабінет Міністрів України не наділений правом встановлювати порядок управління об`єктами державної власності суб`єктами управління, шляхом зобов`язання позивача до укладення договорів оренди.
Крім цього, Суди дослідивши положення Конституції України та законів України "Про Кабінет Міністрів України", "Про оренду державного та комунального майна", "Про управління об`єктами державної власності" у відповідних редакціях, акцентували увагу на тому, що у чинному законодавстві відсутні норми, які надають повноваження Кабінету Міністрів України на власний розсуд зобов`язувати органи управління майном укладати договори оренди державного майна, яке перебуває у сфері їх управління.
Також суд апеляційної інстанції наголосив, що процедура прийняття постанови Уряду визначена Регламентом Кабінету Міністрів України та не дотримана відповідачем в частині дотримання вимог нормотворчої техніки, погодження усіма заінтересованими органами та з позивачем.
Таким чином, суди дійшли висновку про те, що оскаржуваний пункт 2 постанови Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 811 прийнято з порушенням засад цивільного законодавства щодо свободи договору та вільного волевиявлення, положення Конституції України та законів України "Про Кабінет Міністрів України", "Про оренду державного та комунального майна" та "Про управління об`єктами державної власності", з порушенням передбаченої Регламентом Кабінету Міністрів України процедури та без погодження з позивачем, а тому він має бути скасованим.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. 03 серпня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Кабінету Міністрів України.
У касаційній скарзі скаржник просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 лютого 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 липня 2020 року, ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.
За змістом касаційної скарги її подано на підставі положень пункту 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України).
На обґрунтування підстави касаційного оскарження, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник зазначає, що судами першої та апеляційної інстанції були неправильно застосовані норми матеріального права, а саме: хибно витлумачено норми права (пункти 14, 15 Правил підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України (в редакції від 18 листопада 2009 року), затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 06 вересня 2005 року № 870) та не встановлено, що є допустимим знаходження в тексті постанови Кабінету міністрів України не тільки загально-правових норм, але і правових норм індивідуального характеру.
Крім цього, за твердженням скаржника, оскарження постанови № 811 не входить до компетенції Державної судової адміністрації України як суб`єкта владних повноважень, оскільки спірна постанова має характер пропозиції i не передбачає виникнення правових зобов`язань з боку Державної судової адміністрації України, а її прийняття належить до виключної компетенції Уряду.
Також, на думку скаржника, помилковими є висновки судів попередніх інстанцій щодо недотримання Урядом процедури прийняття та неузгодженості форми постанови № 811 як нормативно-правого акта з її змістом.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
6. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 03 серпня 2020 року сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді ОСОБА_1, суддів Бучик А.Ю., Стеценка С. Г.
Ухвалою Верховного Суду від 12 серпня 2020 року відкрито касаційне провадження за цією скаргою.
7. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду № 902 від 13 червня 2023 року, у зв`язку із звільненням судді ОСОБА_1 у відставку, що унеможливлює її участь у розгляді касаційної скарги, було проведено повторний автоматизований розподіл судової справи, унаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.
8. Верховний Суд ухвалою від 30 січня 2024 року прийняв до провадження зазначену касаційну скаргу та призначив до розгляду в попереднє судове засідання на 31 січня 2024 року.
9. Від Державної судової адміністрації України надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому позивач просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення суду першої та апеляційної інстанцій без змін.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
10. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що розпорядженням Кабінету Міністрів України від 29 березня 2017 року № 221-р "Про передачу частини будівлі у м. Ужгороді до сфери управління Державної судової адміністрації" передано частину будівлі (літер АА-1) загальною площею 3676,4 кв. м (реєстраційний номер 1072844021101) на площі Народній, 5, у м. Ужгороді із сфери управління Фонду державного майна України до сфери управління Державної судової адміністрації України.
Наказом ДСА України від 12 червня 2017 року № 743 "Про закріплення нерухомого майна, розташованого на площі Народній, 5 у м. Ужгороді" зазначене нерухоме майно закріплене на праві оперативного управління за Закарпатським окружним адміністративним судом.
Згідно витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності № 90262612 від 22 червня 2017 року право власності на об`єкт нерухомості - частину будівлі літ. АА-1 за адресою: пл. Народна, 5, м. Ужгород, загальною площею 3676,4 кв. м зареєстровано за державою в особі Державної судової адміністрації України.
Згідно витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права № 90266849 від 22 червня 2017 року зареєстроване право оперативного управління за Закарпатським окружним адміністративним судом на вказаний об`єкт нерухомості.
02 вересня 2019 року на адресу ДСА України надійшла постанова Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 811 "Деякі питання використання державного майна професійними спілками, їх об`єднаннями", пунктом 2 якої доручено Фонду державного майна за участю Федерації професійних спілок, Державної судової адміністрації та Генеральної прокуратури України у місячний строк вжити заходів до укладення договорів оренди щодо переданих, згідно з розпорядженнями Кабінету Міністрів України від 11 січня 2018 року № 13 "Про передачу будівлі у м. Полтаві Генеральній прокуратурі України" та від 29 березня 2017 року № 221 "Про передачу частини будівлі у м. Ужгород до сфери управління Державної судової адміністрації" будівель для розміщення підрозділів Закарпатської і Полтавської обласних рад професійних спілок.
Вважаючи свої права та інтереси порушеними вказаною постановою, позивач звернувся із цим позовом до суду за захистом своїх прав.
ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
11. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється у частині застосування норм матеріального та процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставами для відкриття касаційного провадження та на підставі встановлених фактичних обставин справи.
12. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
13. Враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, колегія суддів КАС ВС дійшла таких висновків.
В силу вимог частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Повноваження Кабінету Міністрів України у спірних правовідносинах регламентовано Конституцією України, законами України "Про Кабінет Міністрів України" від 27 лютого 2014 року № 794-VII (тут і далі - у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваної постанови; Закон № 794-VII), "Про управління об`єктами державної власності" від 21 вересня 2006 року № 185-V (тут і далі - у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваної постанови; Закон № 185-V), "Про оренду державного та комунального майна" від 10 квітня 1992 року № 2269-ХІІ (тут і далі в редакції Закону № 2269-XII, чинній на момент прийняття оскаржуваної постанови), Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою КМУ від 18 липня 2007 року № 950 та іншими нормативно-правовими актами.
Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Відповідно до частини першої статті 3 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" № 794-VII основоположними принципами діяльності Кабінету Міністрів України є дотримання верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.
Згідно з п. 6 ч. 1 ст. 2 Закону № 794-VII, до основних завдань Кабінету Міністрів України належать, зокрема, забезпечення рівних умов для розвитку всіх форм власності; здійснення управління об`єктами державної власності відповідно до закону.
Відповідно до статті 117 Конституції України та частини першої статті 49 Закону № 794-VII, Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
Згідно з ст. 1 Закону України "Про Фонд державного майна України", ФДМУ є центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом, що реалізує державну політику у сфері приватизації, оренди, використання та відчуження державного майна, управління об`єктами державної власності, у тому числі корпоративними правами держави щодо об`єктів державної власності, що належать до сфери його управління, а також у сфері державного регулювання оцінки майна, майнових прав та професійної оціночної діяльності.
У статті 1 Закону України "Про управління об`єктами державної власності" № 185-V визначено, що управління об`єктами державної власності - здійснення Кабінетом Міністрів України та уповноваженими ним органами, іншими суб`єктами, визначеними цим Законом, повноважень щодо реалізації прав держави як власника таких об`єктів, пов`язаних з володінням, користуванням і розпоряджанням ними, у межах, визначених законодавством України, з метою задоволення державних та суспільних потреб.
Відповідно до ст. 3 Закону № 185-V, об`єктами управління державної власності є: майно, яке передане казенним підприємствам в оперативне управління; майно, яке передане державним комерційним підприємствам (далі - державні підприємства), установам та організаціям; майно, яке передане державним господарським об`єднанням; корпоративні права, що належать державі у статутних капіталах господарських організацій (далі - корпоративні права держави); державне майно, що забезпечує діяльність Президента України, Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України; державне майно, передане в оренду, лізинг, концесію; державне майно, що перебуває на балансі господарських організацій і не увійшло до їх статутних капіталів або залишилося після ліквідації підприємств та організацій; державне майно, передане в безстрокове безоплатне користування Національній академії наук України, галузевим академіям наук; безхазяйне та конфісковане майно, що переходить у державну власність за рішенням суду.
Згідно з ст. 4 вказаного Закону, суб`єктами управління об`єктами державної власності є: Кабінет Міністрів України; центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері управління об`єктами державної власності; міністерства, інші органи виконавчої влади та державні колегіальні органи (далі - уповноважені органи управління); Фонд державного майна України; органи, що забезпечують діяльність Президента України, Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України; органи, які здійснюють управління державним майном відповідно до повноважень, визначених окремими законами; державні господарські об`єднання, державні холдингові компанії, інші державні господарські організації (далі - господарські структури); Національна академія наук України, галузеві академії наук.
Приписами статті 5 Закону № 185-V визначено, що Кабінет Міністрів України є суб`єктом управління, що визначає об`єкти управління державної власності, стосовно яких виконує функції з управління, а також об`єкти управління державної власності, повноваження з управління якими передаються іншим суб`єктам управління, визначеним цим Законом.
Отже, Кабінет Міністрів України є суб`єктом, який здійснює управління об`єктами державної власності та в силу закону наділений повноваженнями щодо розпоряджання ними, у межах, визначених законодавством України, з метою задоволення державних та суспільних потреб.
14. Як установлено судами попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 29 березня 2017 року № 221-р "Про передачу частини будівлі у м. Ужгороді до сфери управління Державної судової адміністрації" передано частину будівлі (літер АА-1) загальною площею 3676,4 кв. м (реєстраційний номер 1072844021101) на площі Народній, 5, у м. Ужгороді із сфери управління Фонду державного майна України до сфери управління Державної судової адміністрації України.
Вказане розпорядження є чинним, а правомірність його видання підтверджена рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 24 квітня 2019 року по справі № 826/10720/18.
Згідно витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності № 90262612 від 22 червня 2017 року право власності на об`єкт нерухомості - частину будівлі літ. АА-1 за адресою: пл. Народна, 5, м. Ужгород, загальною площею 3676,4 кв. м зареєстровано за державою в особі Державної судової адміністрації України.
Отже, позивач виступає від імені держави власником будівлі за адресою: пл. Народна, 5, м. Ужгород.
Відповідно до пункту 16 частини першої статті 152 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" № 1402-УІІІ, Державна судова адміністрація України здійснює управління об`єктами державної власності, що належать до сфери управління Державної судової адміністрації України.
Наказом ДСА України від 12 червня 2017 року № 743 "Про закріплення нерухомого майна, розташованого на площі Народній, 5 у м. Ужгороді" зазначене нерухоме майно закріплене на праві оперативного управління за Закарпатським окружним адміністративним судом, що підтверджується відомостями з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
Згідно частини 2 статті 137 Господарського кодексу України власник майна, закріпленого на праві оперативного управління за суб`єктом господарювання, здійснює контроль за використанням і збереженням переданого в оперативне управління майна безпосередньо або через уповноважений ним орган.
15. Разом з цим, оскаржуваною постановою відповідача від 21 серпня 2019 року № 811 "Деякі питання використання державного майна професійними спілками, їх об`єднаннями", доручено Фонду державного майна за участю Федерації професійних спілок, Державної судової адміністрації та Генеральної прокуратури України у місячний строк вжити заходів до укладення договорів оренди щодо переданих, згідно з розпорядженнями Кабінету Міністрів України від 11 січня 2018 року № 13 "Про передачу будівлі у м. Полтаві Генеральній прокуратурі України" та від 29 березня 2017 року № 221 "Про передачу частини будівлі у м. Ужгород до сфери управління Державної судової адміністрації" будівель для розміщення підрозділів Закарпатської і Полтавської обласних рад професійних спілок (пункт 2 постанови).
16. Як зазначалося, приймаючи оскаржувані рішення суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що при прийнятті пункту 2 оскаржуваної постанови № 811 відповідач порушив права власника майна (позивача), зобов`язавши до вчинення відповідних дій без попередньої на те згоди, всупереч вимогам абзацу першого пункту 5 § 33 Регламенту, з перевищенням повноважень та з порушенням Конституції України, а також обмежив речове право оперативного управління Закарпатського окружного адміністративного суду.
17. Кабінет Міністрів України вказує, що надання державного майна в оренду не належить до компетенції позивача. Так, відносно приміщень будівлі у м. Ужгороді, про які зазначено в пункті 2 постанови № 811, орендодавцем, відповідно до Закону України "Про оренду державного та комунального майна" № 2269-ХІІ, може бути Фонд державного майна України; уповноваженим органом управління - Державна судова адміністрація України, а тому, передача державного майна в оренду здійснюється орендодавцем відповідно до вимог статті 9 Закону № 2269-ХІІ на підставі згоди уповноваженого органу управління на оренду державного майна і пропозицій щодо умов договору оренди, які мають забезпечувати ефективне використання орендованого майна.
Також, на думку скаржника, постанова № 811 не містить зобов`язуючих для позивача норм щодо подальшого використання чи обмеження використання такого майна, а відповідно, і не змінює прав позивача з управління певним державним майном.
18. Верховний Суд вважає вірним вищевказаний висновок судів попередніх інстанцій та помилковими доводи скаржника, з огляду на таке.
Відповідно до абзацу 4 п. 1 ч. 1 ст. 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" у сфері економіки та фінансів Кабінет Міністрів України, зокрема, здійснює відповідно до закону управління об`єктами державної власності, у тому числі корпоративними правами, делегує в установленому законом порядку окремі повноваження щодо управління зазначеними об`єктами мiнicтepствaм, іншим центральним органам виконавчої влади, місцевим державним адміністраціям та відповідним суб`єктам господарювання; подає до Верховної Ради України пропозиції стосовно визначення переліку об`єктів права державної власності, що не підлягають приватизації.
Згідно з вимогами ст. 1 Закону України "Про управління об`єктами державної власності" № 185-V управління об`єктами державної власності - це здійснення Кабінетом Міністрів України та уповноваженими ним органами, іншими суб`єктами, визначеними цим Законом, повноважень щодо реалізації прав держави як власника таких об`єктів, пов`язаних з володінням, користуванням i розпорядженням ними, у межах, визначених законодавством України, з метою задоволення державних i суспільних потреб.
Положеннями частини першої статті 5 Закону України "Про управління об`єктами державної власності" визначено, що Кабінет Міністрів України є суб`єктом управління, що визначає об`єкти управління державної власності, стосовно яких виконує функції з управління, а також об`єкти управління державної власності, повноваження з управління якими передаються іншим суб`єктам управління, визначеним цим Законом.
Частиною другою статті 5 Закону України "Про управління об`єктами державної власності" встановлено вичерпний перелік повноважень Кабінету Міністрів України щодо управління об`єктами державної власності.
Відповідно до підпункту "п" пункту 18 частини другої статті 5 Закону України "Про управління об`єктами державної власності" Кабінет Міністрів України визначає порядок проведення конкурсу на право оренди державного майна.
Згідно з пунктом 18-1 частини другої статті 5 Закону України "Про управління об`єктами державної власності" Кабінет Міністрів України, у тому числі, затверджує методики оцінки об`єктів оренди, розрахунку, розподілу і використання плати за оренду (суборенду) державного майна.