ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 січня 2024 року
м. Київ
справа № 260/3951/21
провадження № К/990/33173/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Бодрог"
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року (головуючий суддя Гудима Л.Я., судді Довгополов О.М., Святецький В.В.)
у справі №260/3951/21
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Бодрог"
до виконавчого комітету Ужгородської міської ради, Ужгородського міського голови Андріїва Богдана Євстафійовича, Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради, ОСОБА_1,
треті особи - Товариство з обмеженою відповідальністю "ВЕСТ ОЙЛ ГРУП", Головне управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області, Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів
про визнання протиправними дій, визнання протиправним і скасування рішення.
І. РУХ СПРАВИ
1. У серпні 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Бодрог" звернулося до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом до виконавчого комітету Ужгородської міської ради, Ужгородського міського голови Андріїва Богдана Євстафійовича, Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради, ОСОБА_1, треті особи - Товариство з обмеженою відповідальністю "ВЕСТ ОЙЛ ГРУП" (залучене до участі у справі ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2021 року), Головне управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області (залучене до участі у справі ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 02 листопада 2021 року), Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (залучена до участі у справі ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2021 року), у якому просило:
- визнати протиправним і скасувати рішення виконавчого комітету Ужгородської міської ради від 14 липня 2021 року за №325 "Про затвердження санітарно-захисної зони АЗС "WOG";
- визнати протиправними дії міського голови Андріїва Б.Є., Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради щодо підготовки та включення до порядку денного засідання виконавчого комітету Ужгородської міської ради від 14 липня 2021 року завідомо неправомірного проєкту рішення.
2. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 06 липня 2022 року позовні вимоги задоволено частково, внаслідок чого визнано протиправним та скасовано рішення виконавчого комітету Ужгородської міської ради від 14 липня 2021 року за №325 "Про затвердження санітарно-захисної зони АЗС "WOG"; у задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
3. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 06 липня 2022 року скасовано та прийнято нову постанову, якою в задоволенні позову відмовлено.
4. Товариство з обмеженою відповідальністю "Бодрог" із вказаним судовим рішенням суду апеляційної інстанції не погодилося, тому звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, натомість, залишити без змін рішення суду першої інстанції.
5. Від виконавчого комітету Ужгородської міської ради, Гулієва Руфата, Головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області надійшли відзиви та пояснення на касаційну скаргу.
6. Позивач надіслав до Верховного Суду відповідь на відзив виконавчого комітету Ужгородської міської ради.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що Товариство з обмеженою відповідальністю "Бодрог" є орендарем земельної ділянки, яка знаходиться в АДРЕСА_1, кадастровий номер 2110100000:20:001:0124, що підтверджується договором оренди землі від 26 лютого 2007 року. Площа земельної ділянки становить 0,77 га.
8. Товариство з обмеженою відповідальністю "Бодрог" також є орендарем земельної ділянки площею 0,60 га, яка знаходиться за адресою АДРЕСА_2, кадастровий номер 2110100000:20:001:0098, яка є суміжною із земельною ділянкою кадастровий номер 2110100000:20:001:0124.
9. Згідно з договором суборенди землі від 03 вересня 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Бодрог" надало в суборенду ОСОБА_1 земельну ділянку (кадастровий номер 2110100000:20:001:0098) в строкове платне користування для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури. Строк договору суборенди до 21 грудня 2022 року. За умовами Договору суборенди орендар зобов`язаний: не вчиняти дій, які б перешкоджали суборендареві користуватися земельною ділянкою; вимагати від іншої сторони дотримання екологічної безпеки землекористування та збереження родючості ґрунтів, додержання державних стандартів, норм і правил, у тому числі місцевих правил забудови населених пунктів; дотримання режиму водоохоронних зон, прибережних захисних смуг, зон санітарної охорони, санітарно-захисних зон, зон особливого режиму використання земель та територій, які охороняються.
10. Станом на час судового розгляду справи на суборендованій земельній ділянці знаходиться об`єкт завершеного будівництва "Нове будівництво багатоквартирних житлових будинків з вбудованими приміщеннями комерційного призначення за адресою: АДРЕСА_1.
11. ОСОБА_1 звернувся до Ужгородської міської ради про зміну розміру санітарно-захисної зони АЗС "WOG", що знаходиться на суміжній земельній ділянці за адресою м. Ужгород, вул. 8 Березня, 46.
12. 13 липня 2021 року начальник управління містобудування та архітектури звернувся з листом № 227/26.01-22 до міського голови щодо включення в порядок денний чергового засідання виконавчого комітету 14 липня 2021 року проекту рішення "Про затвердження санітарно-захисної зони АЗС "WOG", який 13 липня 2021 року був погоджений міським головою. Відповідно до витягу з протоколу № 14 засідання виконавчого комітету Ужгородської міської ради 14 липня 2021 року за доповнення та порядок денний в цілому, а також за проект рішення "Про затвердження санітарно-захисної зони АЗС "WOG" члени виконавчого комітету проголосували одноголосно.
13. 14 липня 2021 року Ужгородською міською радою прийнято рішення за № 325 "Про затвердження санітарно-захисної зони АЗС "WOG".
14. Незгода з вказаним рішенням стала підставою для звернення до суду. При цьому Товариство стверджує, що повноваження щодо затвердження змінених розмірів санітарно-захисної зони віднесено до повноважень голови Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, що підтверджується відповіддю Головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області від 29 червня 2021 року №04.2/2967-21.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Частково задовольняючи позов, суд першої інстанції керувався тим, що рішення Виконавчого комітету Ужгородської міської ради від 14 липня 2021 року за № 325 "Про затвердження санітарно-захисної зони АЗС "WOG" прийнято з порушенням норм чинного законодавства - поза межами повноважень виконавчого комітету Ужгородської міської ради, що свідчить про незаконне привласнення виключних повноважень голови Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів та грубим порушенням норм Конституції України та не відповідає критеріям правомірності, визначеним частинам 2 статті 2 КАС України, а отже є протиправним та підлягає скасуванню.
16. Суд першої інстанції відмовив у задоволенні позовних вимог до міського голови, Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради щодо підготовки та включення до порядку денного засідання виконавчого комітету Ужгородської міської ради від 14 липня 2021 року завідомо неправомірного проєкту рішення з посиланням на те, що задоволення таких вимог не призведе до ефективного поновлення порушеного права позивача, оскільки саме оскарженим рішенням Виконавчого комітету Ужгородської міської ради від 14 липня 2021 року за № 325 "Про затвердження санітарно-захисної зони АЗС "WOG" породжуються права та обов`язки у сфері публічно - правових відносин (а не діями міського голови Ужгородської міської ради Андріїва Б.Є. чи Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради при підготовці вказаного рішення).
17. Суд апеляційної інстанції не погодився з висновками суду першої інстанції і, відмовляючи у позові повністю, керувався тим, що приймаючи оспорюване рішення, відповідач діяв на підставі статті 18 Закону України "Про основи містобудування" щодо впорядкування містобудівної документації при плануванні території, та з дотриманням пунктів 4.1, 4.5 Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, затверджених наказом Міністерства охорони здоров`я України від 19 червня 1996 року №173 (далі - Правила №173), не порушуючи пункт 5.9 Правил №173.
18. При цьому, суд апеляційної інстанції вважав, що пункт 5.9 Правил №173 в частині того, що затвердження зміни санітарно-захисних зон здійснюється Головою Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, стосується лише нових видів виробництв, підприємств та інших виробничих об`єктів з новими технологіями.
19. На думку суду апеляційної інстанції, спорудження проектної забудови на визначеній земельній ділянці не суперечить вимогам санітарного законодавства і може бути дозволено. Реалізація намірів за умови дотримання запроектованого архітектурно-просторового розміщення будинків на відстані не ближче 20 м до крайніх джерел викидів АЗС "WOG" та належного планування прибудинкової території не спричинить негативного впливу на довкілля, умови життєдіяльності та проживання населення.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВІВ ТА ПОЯСНЕНЬ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
20. Заявник, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, зазначає, що суд апеляційної інстанції під час вирішення спору не врахував висновки Верховного Суду, викладені в постанові від 17 лютого 2022 року у справі №120/2553/19-а.
21. Позивач стверджує, що Восьмий апеляційний адміністративний суд, переглядаючи рішення місцевого адміністративного суду, не застосував до спірних правовідносин підпункт 5.10. пункту 5 Правил №173, відповідно до яких у санітарно-захисних зонах не можна допускати розміщення житлових будинків з придомовими територіями, гуртожитків, готелів, будинків для приїжджих, аварійних селищ.
22. Скаржник покликається також на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування до врегулювання спору у подібних правовідносинах підпункту 5.32. пункту 5 Правил №173 та пунктів 10.8.27 і 15.2.8 Державних будівельних норм ДБН 6.2.2-12:2019 "Планування та забудова територій", надалі - ДБН-2019, затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 26 квітня 2019 року №104, які встановлюють мінімальну відстань від споруд АЗС до житлових та громадських будинків.
Також, на думку заявника касаційної скарги, відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування пункту 2.5. Інструкції про загальні вимоги до оформлення документів, у яких обґрунтовуються обсяги викидів, для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами для підприємств, установ, організацій та громадян- підприємців, затвердженої наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 09 березня 2006 року за №108 (надалі - Інструкція №108) у подібних правовідносинах.
23. На думку позивача, Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" не передбачає повноважень органу місцевого самоврядування та його виконавчих органів щодо встановлення, зміни чи затвердження санітарно-захисної зони. Норма статті 18 Закону України "Про основи містобудування", покликання на яку здійснено апеляційним судом в оскаржуваній постанові, є нерелевантною і не встановлює повноважень органу місцевого самоврядування здійснювати будь-які дії щодо санітарно-захисних зон.
24. Окрім того, скаржник у касаційній скарзі посилається на те, що суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження, з огляду на складність цієї справи.
25. Виконавчий комітет Ужгородської міської ради у відзиві на касаційну скаргу погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, а також зазначає, що на момент розгляду касаційної скарги у позивача відсутнє порушене право або законний інтерес у цій справі, оскільки договори оренди землі від 26 лютого 2007 року (із змінами) та від 20 березня 2006 року, які укладені між Товариством з обмеженою відповідальністю "Бодрог" та територіальною громадою міста Ужгорода в особі Ужгородської, міської ради від імені якої діє Департамент міського господарства Ужгородської міської ради припинили свою дію 21 грудня 2022 року та не були пролонговані на новий термін. Нові договори з позивачем також не укладалися.
26. Позивач у відповіді на відзив стверджує, що станом на 20 січня 2023 року обидва договори оренди землі щодо суміжних земельних ділянок з кадастровими номерами 2110100000:20:001:0098 та 2110100000:20:001:0124 є поновленими в силу припису норми закону (пункт 27 розділу X "Перехідні положення" ЗК України). Також позивач стверджує, що Восьмий апеляційний адміністративний суд вийшов за межі предмету позову та предмету дослідження у цій справі, оскільки позивачем не заявлено як предмет спору відповідність чи невідповідність виконаних ОСОБА_1 будівельних робіт на земельній ділянці за адресою АДРЕСА_1, вимогам містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, дозвільних документів на будівництво та норм містобудівної документації, оскільки предметом спору у цій справі є протиправні дії Ужгородського міського голови, управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради щодо внесення на розгляд проекту рішення з порушенням процедури, встановленої Регламентом виконавчого комітету Ужгородської міської ради, та протиправне рішення виконкому Ужгородської міської ради.
27. ОСОБА_1 у відзиві на касаційну скаргу просить суд закрити касаційне провадження у справі, мотивуюче це тим, що у касаційній скарзі жодним чином не обґрунтовано, яке саме питання має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики. Твердження касатора про те, що він позбавлений можливості спростувати обставини, які встановлені в оскаржуваній постанові від 25 жовтня 2022 року, під час розгляду справ №308/1372/21 (про розірвання договору суборенди землі від 03 вересня 2019 року) і №308/17226/21 (про знесення об`єкта самочинного будівництва) є безпідставними.
28. Головне управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області у поясненнях на касаційну скаргу зазначає, що встановлення чи зміна зменшення/збільшення санітарно- захисної зони здійснюється відповідно до певного порядку. Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" не визначено повноваження органів місцевого самоврядування щодо затвердження санітарно-захисних зон автозаправних станцій, а також те, що це питання не належить до компетенції виконавчого комітету Ужгородської міської ради.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
29. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
30. Відповідно до статті 50 Конституції України кожен має право на безпечне для життя і здоров`я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.
31. Екологічні інтереси населення також можуть захищатися у судовому порядку на підставі частини 7 статті 41 Конституції України, відповідно до якої використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та природні якості землі, а також приписів статті 66 Конституції України, відповідно до яких ніхто не повинен заподіювати шкоду довкіллю.
32. Пунктом 3 статті 9 Орхуської конвенції на її Договірні Сторони покладається зобов`язання, зокрема, забезпечувати доступ громадськості до процедур оскарження дій та бездіяльності державних органів і приватних осіб, що порушують вимоги національного екологічного законодавства.
33. Відповідно до статті 1 Закону України "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення" санітарне та епідемічне благополуччя населення - це стан здоров`я населення та середовища життєдіяльності людини, при якому показники захворюваності перебувають на усталеному рівні для даної території, умови проживання сприятливі для населення, а параметри факторів середовища життєдіяльності знаходяться в межах, визначених санітарними нормами;
вимоги безпеки для здоров`я і життя людини - розроблені на основі медичної науки критерії, показники, гранично допустимі межі, санітарно-епідеміологічні нормативи, правила, норми, регламенти тощо (медичні вимоги щодо безпеки для здоров`я і життя людини), розроблення, обґрунтування, контроль і нагляд за якими відноситься виключно до медичної професійної компетенції.
34. Статтею 24 Закону України "Про охорону атмосферного повітря" встановлено, що з метою забезпечення оптимальних умов життєдіяльності людини в районах житлової забудови, масового відпочинку і оздоровлення населення при визначенні місць розміщення нових, реконструкції діючих підприємств та інших об`єктів, які впливають або можуть впливати на стан атмосферного повітря, встановлюються санітарно-захисні зони.