ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 січня 2024 року
м. Київ
справа №420/7355/23
адміністративне провадження № К/990/25883/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Соколова В.М., Білак М.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 420/7355/23
за позовом ОСОБА_1 до Державної служби морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України (Адміністрація судноплавства) про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити певні дії, спрямовані на забезпечення доступу до професії
за касаційною скаргою Державної служби морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України (Адміністрація судноплавства)
на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2023 року, постановлену суддею Завальнюком І.В.,
та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2023 року, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Домусчі С.Д., суддів: Семенюка Г.В., Шляхтицького О.І.,
УСТАНОВИВ:
Суть спору
1. У квітні 2023 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Державної служби морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України (Адміністрація судноплавства) (далі - відповідач), в якому просив:
1.1. визнати протиправними дії Адміністрації судноплавства щодо незабезпечення постійного та безперервного функціонування веб-порталу https://vrf.marad.gov.ua/ для здійснення перевірки дійсності документів моряків;
1.2. зобов`язати Адміністрацію судноплавства не чинити позивачу перешкоди у доступі до професії моряка шляхом забезпечення безперервного доступу до веб-порталу https://vrf.marad.gov.ua/ для здійснення перевірки дійсності документів моряків та не допускати обмежень у загальному доступі до вказаного веб-порталу моряків та судноплавних компаній;
1.3. зобов`язати Адміністрацію судноплавства забезпечити збереженість персональних даних та відомостей, що містяться в Державному реєстрі документів моряків;
1.4. зобов`язати Адміністрацію судноплавства направити на адресу Міжнародної морської організації (ІМО) повідомлення про те, що для перевірки дійсності документів моряків в електронному вигляді має бути використаний веб-портал https://vrf.marad.gov.ua/.
2. Також 20.04.2023 позивач подав заяву про забезпечення позову, в якій просив забезпечити позов шляхом заборони Адміністрації судноплавства обмежувати чи не надавати доступ до веб-порталу https://vrf.marad.gov.ua/ для здійснення перевірки дійсності документів ОСОБА_1, забезпечити негайне здійснення перевірки дійсності документів ОСОБА_1 на веб-порталі https://vrf.marad.gov.ua/ в автоматичному режимі, шляхом формування запиту до електронного реєстру документів моряків, до набрання законної сили рішенням у даній справі.
2.1. Обґрунтовуючи необхідність забезпечення позову, позивач вказує, що в основу адміністративного позову покладено те, що в порушення Правил І/2, І/10 Манільських поправок до додатка до Міжнародної конвенції про підготовку та дипломування моряків а несення вахти (ПДНВ) 1978 року, розділу А-І/2 Манільских поправок до Кодексу з підготовки і дипломування моряків та несення вахти (Кодекс ПДНВ) в Україні за відсутності на це будь-яких підстав припинено функціонування розділу Державного реєстру документів моряків, призначеного для перевірки дійсності морських документів в електронному вигляді. В порушення розділу А-І/2 Манільских поправок до Кодексу з підготовки і дипломування моряків та несення вахти (Кодекс ПДНВ) замість функціонуючого Державного реєстру документів моряків Адміністрація судноплавства свідомо обмежила доступ до Державного реєстру документів моряків з боку моряків та їх роботодавців для перевірки їх дійсності, створивши замість цього систему перевірки дійсності документів моряків не програмними засобами відповідного реєстру, а шляхом направлення запиту на електронну пошту Адміністрації судноплавства. В порушення вимог статтей 2, 3, 14, 24, 34, 36 - 38 Закону України "Про публічні електронні реєстри", пунктів 134 - 136, 138, 140, 142, 144, 149, 150 Положення про звання осіб командного складу морських суден та порядок їх присвоєння, що затверджене постановою Кабінету Міністрів України № 1499 від 30.12.2022, Адміністрація судноплавства як адміністратор Державного реєстру документів моряків, не забезпечила цілодобову та безперервну роботу веб-порталу https://vrf.marad.gov.ua/ для здійснення перевірки дійсності документів моряків, не повідомила про причини припинення роботи даної системи, чим обмежила всіх українських моряків, в тому числі позивача, у доступі до своєї професії. В порушення вимог ст. 27 Закону України "Про публічні електронні реєстри" за відсутності відповідного закону, який передбачав би перетворення, модифікацію чи припинення роботи Державного реєстру документів моряків - реєстру, створеного на підставі актів, що мають силу Закону України - положень Конвенції ПДНВ та Кодексу ПДНВ, Адміністрація судноплавства як адміністратор вказаного реєстру безпідставно припинила його роботу та доступ до нього моряків та їх роботодавців із метою перевірки дійсності документів моряків.
2.2. В свою чергу, на думку позивача, викладене призвело до порушення таких прав позивача, за захистом яких він звернувся до суду:
1) права на доступ до праці моряка, яке гарантоване статті 43 Конституції України, оскільки без можливості перевірки дійсності (верифікації) документів моряків позивач не має можливості працевлаштуватись на будь-яке судно;
2) права, як право володільця, на доступ до інформації про себе, яка міститься в публічному електронному реєстрі, гарантоване статтей 3, 24 Закону України "Про публічні електронні реєстри";
3) права користувача публічного електронного реєстру на доступ до Державного реєстру документів моряків, яке гарантоване статтей 3, 34, 38 Закону України "Про публічні електронні реєстри";
4) права правоволодільця знати про місцезнаходження своїх персональних даних, спосіб їх використання, мати доступ до них згідно зі статтями 8, 13, 24 Закону України "Про захист персональних даних";
5) права на вільну перевірку відомостей про дійсні видані документи моряка, що передбачено пунктів 138, 140, 142, 149 Положення № 1499.
2.3. Позивач також посилався на те, що із невідомих та невстановлених причин, функціонування даного веб-порталу https://vrf.marad.gov.ua/ у складі Державного реєстру документів моряків припинено, підстави та причини його нефункціонування чи будь-які перебої в його роботі в офіційному порядку не повідомлялись. Як публічний електронний реєстр він зобов`язаний функціонувати безперервно і організацію такого безперервного функціонування повинен забезпечити його адміністратор - Адміністрація судноплавства.
2.4. Через неможливість здійснення перевірки (верифікації) його морських документів за допомогою веб-порталу https://vrf.marad.gov.ua/, як єдиного законного способу перевірки таких документів для роботодавців - судноплавних компаній, позивач не має можливості працевлаштування як моряк, оскільки судновласники не приймають на роботу моряків із кваліфікаційними документами, дійсність яких перевірити неможливо.
2.5. При цьому, на веб-порталі Адміністрації судноплавства https://marad.gov.ua/ua/vrf з`явилась інформація наступного змісту: "До впровадження інформаційно-комунікаційної системи у сфері підготовки та дипломування членів екіпажів суден здійснити перевірку документів на відповідність можливо направивши відповідні документи на електронну пошту vrf@marad.gov.ua".
2.6. Також, на офіційному веб-порталі Міжнародної морської організації (ІМО) https://wwwapps.imo.org/CertificateVerification/countryRequest.asp при обранні поля "Ukraine" здійснюється перехід на електронну адресу Адміністрації судноплавства із вищезазначеним оголошенням https://marad.gov.ua/ua/vrf .
2.7. Зміст розміщеного повідомлення Адміністрацією судноплавства про пропонування перевіряти дійсність документів моряків шляхом направлення електронного листа на електронну пошту лише свідчить про те, що припинення роботи веб-порталу https://vrf.marad.gov.ua/ здійснено свідомо та цілеспрямовано. Підтвердження дійсності документів моряків за допомогою такого листування знаходиться поза межами правового регулювання та створює значні корупційні ризики.
2.8. Наведене, на думку позивача, може свідчити, що існує загроза втрати дуже важливого для держави Державного реєстру документів моряків до моменту вирішення цього спору по суті.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 21.04.2023, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20.06.2023, задоволена заява позивача про вжиття заходів забезпечення позову:
3.1. заборонено Державній службі морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України обмежувати чи не надавати доступ до веб-порталу https://vrf.marad.gov.ua/ для здійснення перевірки дійсності документів ОСОБА_1, забезпечити негайне здійснення перевірки дійсності документів ОСОБА_1 на веб-порталі https://vrf.marad.gov.ua/ в автоматичному режимі, шляхом формування запиту до електронного реєстру документів моряків, до набрання законної сили рішенням у цій справі.
4. Задовольняючи заяву позивача про забезпечення позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що забезпечення позову - це надання позивачеві тимчасової правової охорони його прав та інтересів, за захистом яких він звернувся до суду, до вирішення спору судом та набрання рішенням суду законної сили. При цьому, суди погодилися із обґрунтуванням вимог заяви про вжиття заходів забезпечення позову, оскільки існує очевидна та реальна небезпека заподіяння шкоди правам та охоронюваним законом інтересам позивача до ухвалення рішення по суті заявлених позовних вимог, адже реалізація оскаржуваних в цій справі дій відповідача (незабезпечення постійного та безперервного функціонування веб-порталу https://vrf.marad.gov.ua/ для здійснення перевірки дійсності документів моряків) унеможливить в подальшому ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача за захистом яких він звернувся до суду.
4.1. Так, за висновком судів обох інстанцій, єдиним можливим способом, який дозволить захистити права позивача та інших моряків на час вирішення даного спору та який не в змозі завдати будь-яких негативних наслідків відповідачу та третім особам, є зобов`язання Адміністрації судноплавства на час вирішення даного спору забезпечити безперервну роботу веб-порталу https://vrf.marad.gov.ua/ для здійснення перевірки дійсності документів моряків.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
5. Від Адміністрації судноплавства до Верховного Суду надійшла касаційна скарга на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 21.04.2023 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20.06.2023 у справі №420/7355/23, у якій відповідач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні заяви позивача про забезпечення позову.
5.1. Касаційну скаргу вмотивовано тим, що у цьому випадку має місце вирішення справи по суті до початку її судового розгляду, а застосовані заходи забезпечення повністю відповідають позовним вимогам, оскільки встановлення факту протиправності дій та зобов`язання вчинити дії щодо "забезпечення безперервного доступу до веб-порталу https://vrf.marad.gov.ua/ для здійснення перевірки дійсності документів моряків та не допускати обмежень у загальному доступі до вказаного веб-порталу моряків та судноплавних компаній" входить до предмета доказування при вирішенні цього спору, а в подальшому застосування наслідків результату такого доказування здійснюватиметься після прийняття остаточного рішення у цій справі.
5.2. Таким чином, на переконання скаржника, забезпечення судом першої інстанції адміністративного позову у встановлений спосіб свідчить про те, що суд вийшов за межі інституту забезпечення позову, він не відповідає меті його застосування, судом фактично ухвалено рішення без розгляду справи по суть, а відтак він є неприпустимим, не відповідає принципам розумності, адекватності, співмірності із позовними вимогами.
5.3. Касатор підкреслює, що в силу пункту 14 правила 1/10 Міжнародної конвенції про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року та Положення про звання осіб командного складу морських суден та порядок їх присвоєння, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2022 № 1499 (далі - Положення № 1499), саме на Адміністрацію судноплавства, як уповноваженого органу державної влади, покладені обов`язки щодо забезпечення виконання міжнародних зобов`язань в частині, що стосується вжиття заходів надання інформації щодо статусу таких професійних дипломів, підтверджень та пільгових дозволів іншим Сторонам і компаніям, які надсилають запити про перевірку автентичності та дійсності дипломів, представлених моряками, що домагаються визнання своїх дипломів згідно правила 1/10 або роботи на судні.
5.4. При цьому, ані суд першої інстанції, ані суд апеляційної інстанції не вказав, які норми міжнародного чи національного законодавства порушено відповідачем, що обумовлювало вжиття заходів забезпечення позову в такий спосіб.
5.5. Крім того, акцентує увагу на тому, що оскаржувані судові рішення, не містять фактичних обставин, будь - яких доказів, які б підтверджували можливе порушене право позивача, зокрема, що його кваліфікаційні документи не були веріфіковані чи наявні перешкоди з боку Адміністрації судноплавства з приводу доступу до відповідного вебпорталу.
5.6. Відповідач також наголошує, що подана заява про забезпечення позову не містить обґрунтування необхідності забезпечення позову, зокрема, обставин, що свідчать про неможливість відновлення порушених прав заявника у випадку, якщо обрані заходи забезпечення позову не будуть вжиті. Поза увагою суду першої інстанції залишилася відсутність у заяві про забезпечення позову доказів, що прямо або опосередковано підтверджують необхідність докладення значних зусиль, часу та витрат для відновлення порушених прав у випадку задоволення позову
5.7. За таких обставин, на переконання скаржника, підстави щодо застосування заходів забезпечення позову в силу пункту 1 частини другої статті 150 КАС України, відсутні.
6. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 03.08.2023 відкрите касаційне провадження за вказаною касаційної скаргою.
7. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 29.01.2024 закінчено підготовчі дії у справі та призначено касаційну скаргу до розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи відповідно до статті 345 КАС України.
Позиція інших учасників справи
8. Ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 03.08.2023 про відкриття касаційного провадження за цією касаційною скаргою направлено на адресу ОСОБА_1, зазначену ним у позовній заяві, що підтверджується наявним в матеріалах справи поштовим відправленням за штрих-кодовим ідентифікатором 0102938328061. Водночас конверт із поштовим відправленням повернувся на адресу суду касаційної інстанції із відміткою установи поштового зв`язку "за закінченням терміну зберігання". З метою з`ясування актуальної поштової адреси позивача секретарем судового засідання засобом телефонного зв`язку складено телефонограму на номер телефону представника позивача - адвоката Стоянова М.М., який підтвердив актуальність поштової адреси позивача.
8.1. На адресу позивача повторно 29.09.2023 направлено означену ухвалу Верховного Суду про відкриття касаційного провадження у справі № 420/7355/23, що підтверджується наявним в матеріалах справи поштовим відправленням за штрих-кодовим ідентифікатором 0102938550031. Проте, на адресу Суду повторно повернувся поштовий конверт із відміткою установи поштового зв`язку "за закінченням терміну зберігання". Секретарем судового засідання засобом телефонного зв`язку повторно складено телефонограму на номер телефону представника позивача - адвоката Стоянова М.М., який підтвердив актуальність поштової адреси позивача. При цьому, адвокат Стоянов М.М. підтвердив, що є діючим представником позивача, просив повторно направити на адресу ОСОБА_1 ухвалу суду від 03.08.2023 із касаційною скаргою. Секретарем судового засідання повідомлено сторону позивача про можливість ознайомлення із ухвалою Суду від 03.08.2023 Єдиному державному реєстрі судових рішень.
8.2. На адресу позивача 20.11.2023 втретє направлено означену ухвалу Верховного Суду про відкриття касаційного провадження у справі № 420/7355/23, що підтверджується наявним в матеріалах справи поштовим відправленням за штрих-кодовим ідентифікатором 0600234173151. Проте, на адресу Суду втретє повернувся поштовий конверт із відміткою установи поштового зв`язку "за закінченням терміну зберігання". Від позивача чи його представника заява у порядку статті 131 КАС України про зміну адреси до Суду не надходила.