ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 січня 2024 року
м. Київ
справа № 440/2707/20
адміністративне провадження № К/9901/23347/21, № К/9901/24032/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційні скарги ОСОБА_1, Міністерства у справах ветеранів України
на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2021 року (суддя Кукоба О.О.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2021 року (колегія у складі суддів Жигилія С.П., Русанової В.Б., Перцової Т.С.)
у справі № 440/2707/20
за позовом ОСОБА_1
до Міністерства у справах ветеранів, тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб України
про визнання протиправною бездіяльності, визнання протиправними та скасування рішень, зобов`язання вчинити певні дії.
І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
1. У червні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з позовом до Міністерства у справах ветеранів, тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб України (далі - Мінветеранів; відповідач), в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача стосовно незабезпечення розгляду документів про надання йому статусу учасника бойових дій, поданих із заявою від 23.04.2019 у місячний строк;
- визнати протиправним рішення Міжвідомчої комісії з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій та виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) або інвалідності волонтера і деяких інших категорій осіб, відповідно до Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту"(далі - Міжвідомча комісія), про відмову в наданні статусу учасника бойових дій, оформлену протоколом від 27.12.2019 № 1 згідно з листом Мінветеранів від 08.01.2020 за №139/02/07.1-20;
- визнати протиправним рішення Міжвідомчої комісії про відмову в наданні статусу учасника бойових дій, оформлену протоколом від 17.01.2020 № 1 згідно з листом Мінветеранів від 24.01.2020 за № 686/02/07.1-20;
- зобов`язати відповідача подати документи на розгляд Міжвідомчої комісії;
- зобов`язати Міжвідомчу комісію розглянути подані документи та прийняти обґрунтоване рішення про надання йому статусу учасника бойових дій.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач з 31.08.2011 є членом ВГО "Союз "Народна Пам`ять", а з 11.01.2016 є головою відокремленого підрозділу у Полтавській області, що підтверджено довідкою від 22.02.2018 вих. №167/438.
3. У період з 28.09.2014 по 05.10.2014 позивач брав безпосередню участь в антитерористичній операції у районах проведення антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей, що підтверджено копіями довідки ВГО "Союз "Народна Пам`ять", посвідчення про відрядження, витягів з наказів від 28.09.2014 №002/2014, від 03.10.2014 №33/884т, від 13.02.2015 №45.
4. Крім того, довідкою начальника групи координації цивільно-військового співробітництва сектору "Б" від 12.10.2014 підтверджено, що ОСОБА_1 у період з 06.10.2014 по 12.10.2014 перебував у зоні проведення антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей, виконуючи завдання щодо евакуації тіл загиблих військовослужбовців Збройних Сил України з тимчасово окупованих територій.
5. Також на підставі наказу Керівника Антитерористичного центру при СБ України від 31.05.2015 №0134 визначено вважати ОСОБА_1 залученим до проведення антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей та відрядженими в район її проведення з підпорядкуванням керівнику антитерористичною операцією з 01 січня по 01 червня 2015 року.
6. За участь та виконання завдань цивільно-військового співробітництва у районах проведення антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей позивач нагороджений грамотами Міноборони, Полтавської обласної ради, відзнакою президента України "За гуманітарну участь в антитерористичній операції", почесним нагрудним знаком "За заслуги перед Збройними Силами України".
7. Рішенням Оржицького районного суду Полтавської області від 02.05.2018 (з урахуванням ухвали цього суду про виправлення описки від 17.05.2018) у справі №543/254/18 встановлено факт, який має юридичне значення: залучення та безпосередня участь ОСОБА_1 у проведенні антитерористичної операції в районах її проведення у складі групи пошуку та евакуації тіл загиблих військовослужбовців у періоди з 28.09.2014 по 05.10.2014, з 06.10.2014 по 12.10.2014, з 01.01.2015 по 01.06.2015.
8. 24.07.2018 Державною службою України у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції одержано заяву позивача від 18.07.2018, у якій він просив розглянути документи, що підтверджують його безпосередню участь в антитерористичній операції, та надати статус учасника бойових дій.
9. Листом від 27.07.2018 вих. №3223/02/05.1-18 відповідач повідомив ОСОБА_1 про повернення документів, оскільки надання статусу учасника бойових дій представникам громадських організацій не належить до повноважень Міжвідомчої комісії, а інших документів, що підтверджували б наявність трудових відносин між позивачем та ВГО "Союз "Народна Пам`ять" разом із заявою не надано.
10. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 20.12.2018 у справі №440/3546/18, залишеним без змін постановами Другого апеляційного адміністративного суду від 17.04.2019 та Верховного Суду від 15.07.2019, визнано протиправною бездіяльність Державної служби України у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції щодо не вчинення дій з передання заяви ОСОБА_1 від 18.07.2018 на розгляд Міжвідомчої комісії з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій та виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) або інвалідності волонтера і деяких інших категорій осіб; зобов`язано Державну службу України у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції прийняти та передати документи, подані ОСОБА_1 з метою отримання статусу "учасник бойових дій" на розгляд Міжвідомчої комісії з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій та виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) або інвалідності волонтера і деяких інших категорій осіб, після повторного їх подання ОСОБА_1 .
11. 23.04.2019 позивач надіслав на ім`я Голови Міжвідомчої комісії заяву про набуття статусу учасника бойових дій разом з наявними у нього документами.
12. Постановою Кабінету Міністрів України від 28.11.2018 № 986 Державну службу України у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції було ліквідовано та визначено Мінветеранів її правонаступником.
13. Листом від 07.08.2019 №2701/02/05.1-19 Служба повідомила позивача про те, проведення засідань міжвідомчою комісією Мінветеранів є можливим після приведення Урядом положень чинних нормативно-правових актів у відповідність.
14. На підставі розпорядження Кабінету Міністрів України від 14.08.2019 №609-р Мінветеранів розпочало здійснювати функції і повноваження Служби.
15. Листом від 28.11.2019 № 3860/02/07.2-19 Мінветеранів повідомило ОСОБА_1 про те, що розгляд його заяви буде здійснено міжвідомчою комісією після її утворення.
16. Листом від 08.01.2020 №139/02/07.1-20 відповідач повідомив ОСОБА_1, що на засіданні міжвідомчої комісії 27.12.2019 прийняте рішення про відмову у наданні позивачу статусу учасника бойових дій з огляду на відсутність правових підстав для надання такого статусу відповідно до підпункту 1 пункту 5 розділу ІІІ Положення про міжвідомчу комісію, затвердженого наказом Мінветеранів від 07.11.2019 №76.
17. 17.01.2020 на засіданні міжвідомчої комісії ухвалене рішення про скасування рішення цієї комісії від 27.12.2019 та прийнято нове рішення про відмову у наданні ОСОБА_1 статусу учасника бойових дій з огляду на відсутність правових підстав для надання такого статусу відповідно до підпункту 1 пункту 5 розділу ІІІ Положення про міжвідомчу комісію, затвердженого наказом Мінветеранів від 07.11.2019 №76.
18. Про рішення позивача повідомлено листом від 24.01.2020 №686/02/07.1-20.
19. Не погоджуючись з такою позицією органів Міністерства у справах ветеранів, тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб України? позивач звернувся до суду.
ІIІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
20. В обґрунтування позовних вимог позивач покликався на наявність правових підстав для надання йому статусу учасника бойових дій згідно з поданими документами з огляду на вимоги п. 4 Порядку надання статусу учасника бойових дій особам, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 № 413.
21. Відповідач заперечував проти задоволення позовних вимог. Покликався на те, що додані позивачем до заяви про надання статусу учасника бойових дій документи не містили доказів його залучення до участі у антитерористичній операції у якості працівника підприємства, установи, організації, а тому він не має права на набуття статусу учасника бойових дій.
Звертав увагу на те, що у спірних відносинах відсутня бездіяльність Мінветеранів щодо розгляду заяви позивача з огляду на тривалу процедуру ліквідації Державної служби України у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції, передачу документів до міністерства та утворення Комісії з їх розгляду.
Також відповідач зазначив, що рішення Міжвідомчої комісії від 27.12.2019 №1 скасоване цією комісією, а тому не створює правових наслідків для позивача.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
22. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 15.02.2021, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 18.05.2021, позов задоволено частково:
- визнано протиправним та скасовано рішення міжвідомчої комісії з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій та виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) або інвалідності волонтера і деяких інших категорій осіб, відповідно до Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", оформлене протоколом від 17.01.2020 №1 (пункт 10 розділу ІІІ), про відмову в наданні ОСОБА_1 статусу учасника бойових дій;
- зобов`язано Міністерство у справах ветеранів, тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб України подати документи ОСОБА_1 на розгляд міжвідомчої комісії з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій та виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) або інвалідності волонтера і деяких інших категорій осіб, відповідно до Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту";
- зобов`язано міжвідомчу комісію з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій та виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) або інвалідності волонтера і деяких інших категорій осіб, відповідно до Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" розглянути подані ОСОБА_1 документи та прийняти рішення про надання ОСОБА_1 статусу учасника бойових дій;
- в задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
23. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що формально позивач не залучався до проведення АТО як найманий працівник. Однак, на переконання суду, наведена обставина не може бути визнана правомірною та достатньою підставою для відмови у наданні позивачу статусу учасника бойових дій.
Суд врахував, що позивач є членом Всеукраїнської громадської організації "Союз "Народна пам`ять" - громадського об`єднання організацій, що займаються пошуковою діяльністю в рамках чинного законодавства, у тому числі пошуком, ідентифікацією та гідним перепохованням останків загиблих.
Наданими разом із заявою від 23.04.2019 документами у повній мірі підтверджено, що ОСОБА_1 брав безпосередню участь в антитерористичній операції у районах проведення антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей, перебував у зоні проведення антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей, виконуючи завдання щодо евакуації тіл загиблих військовослужбовців Збройних Сил України з тимчасово окупованих територій, залучений до участі в АТО на підставі наказу Керівника Антитерористичного центру при СБ України.
За таких обставин, позивач у силу положень статті 6 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" має бути прирівняний до працівника підприємства, установи, організації, що залучались до участі в АТО, адже обставини їх залучення є подібними (зокрема, такі особи не є професійними військовослужбовцями, залучались до участі в АТО на підставі наказів підприємств, установ, організацій (у т.ч. громадських організацій) як цивільні особи).
24. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 щодо визнання протиправною бездіяльності відповідача стосовно незабезпечення розгляду документів про надання статусу учасника бойових дій ОСОБА_1, поданих із заявою від 23.04.2019 у передбачений законодавством місячний строк, суд першої інстанції виходив з того, що несвоєчасність розгляду заяви позивача про надання статусу учасника бойових дій мала місце через зміну компетентного органу та необхідність нормативно-правового урегулювання його діяльності, утворення міжвідомчої комісії, затвердження її складу та порядку діяльності, отже така бездіяльність загалом не має достатніх ознак протиправної.
Оцінюючи бездіяльність, суд враховував висновок, наведений у постанові Верховного Суду від 17.04.2019 у справі №342/158/17.
25. Також суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення вимоги позивача про визнання протиправним рішення міжвідомчої комісії про відмову в наданні ОСОБА_1 статусу учасника бойових дій, оформленого протоколом від 27.12.2019 №1 згідно з листом Мінветеранів від 08.01.2020 за №139/02/07.1-20, оскільки рішення міжвідомчої комісії від 27.12.2019 про відмову у наданні ОСОБА_1 статусу учасника бойових дій, як правовий акт індивідуальної дії, втратило чинність з огляду на його скасування рішенням цієї комісії від 17.01.2020.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ
26. Міністерство у справах ветеранів України подало касаційну скаргу, у якій просить скасувати оскаржувані судові рішення у частині задоволення позовних вимог та ухвалити у цій частині нове рішення про відмову у позові.
27. Підставою касаційного оскарження визначає відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування п. 19 ч. 1 ст. 6 Закону України від 22.10.1993 № 3551-ХІІ "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" у редакції, чинній до 21.06.2015 (тут і далі - Закон № 3551-ХІІ) у подібних правовідносинах. На думку скаржника, члени громадської організації у розумінні п. 19 ч. 1 ст. 6 Закону № 3551-ХІІ не належать до категорії працівників підприємств, установ, організацій, які залучалися та брали безпосередню участь в антитерористичній операції в районах її проведення у порядку, встановленому законодавством.
28. Позивач у відзиві просив касаційну скаргу залишити без задоволення. Зазначав, що для отримання статусу учасника бойових дій не зобов`язаний був подавати до Міжвідомчої комісії документи про наявність трудових відносин, вимога щодо їх подання є виходом відповідача за межі повноважень, наданих Конституцією та законами України, а відсутність таких документів не може бути підставою для відмови у наданні статусу учасника бойових дій.
29. ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, у якій просив скасувати судові рішення у частині позовних вимог, у задоволенні яких було відмовлено, та ухвалити у цій частині нове рішення про задоволення позову.
30. Як на підставу касаційного оскарження покликається на те, що перебування Державної служби України у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції у стадії припинення не впливає на обов`язок Служби розглянути отримані документи стосовно надання йому статусу учасника бойових дій у місячний строк.
З 14.08.2019 вже Мінветеранів було зобов`язано не рідше двох разів на місяць (за наявності документів для розгляду) проводити засідання Міжвідомчої комісії та проявило протиправну бездіяльність. Визнання протиправним рішення Міжвідомчої комісії про відмову в наданні статусу учасника бойових дій, оформлену протоколом від 27.12.2019 №1, необхідно з метою подальшого звернення до суду у порядку цивільного судочинства для відшкодування моральної шкоди.
31. Відповідач заперечує проти задоволення касаційної скарги позивача, покликається на правильність висновків судів попередніх інстанцій про те, що несвоєчасність розгляду заяви позивача про надання статусу учасника бойових дій мала місце через зміну компетентного органу та необхідність нормативно-правового регулювання його діяльності, утворення міжвідомчої комісії, затвердження її складу та порядку діяльності, отже така бездіяльність загалом не має достатніх ознак протиправної.
Також зазначає про відсутність підстав для задоволення вимоги позивача про визнання протиправним рішення міжвідомчої комісії про відмову в наданні ОСОБА_1 статусу учасника бойових дій, оформленого протоколом від 27.12.2019 № 1 згідно з листом Мінветеранів від 08.01.2020 за № 139/02/07.1-20, оскільки рішення міжвідомчої комісії від 27.12.2019, як правовий акт індивідуальної дії, втратило чинність з огляду на його скасування рішенням цієї комісії від 17.01.2020.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
32. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційних скарг та дійшов таких висновків.
(а) щодо можливості визнання статусу учасника бойових дій за членом громадської організації
33. Перелік осіб, які визнаються учасниками бойових дій, визначений статтею 6 Закону України від 22.10.1993 №3551-ХІІ "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту".
34. Відповідно до пункту 19 частини першої цієї статті (у редакції Закону України від 01.07.2014 №1547-VII "Про внесення зміни до статті 6 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", чинній до 21.06.2015) учасниками бойових дій, окрім інших, визнаються працівники підприємств, установ, організацій, які залучалися та брали безпосередню участь в антитерористичній операції в районах її проведення у порядку, встановленому законодавством.
35. Абзацом другим згаданого пункту передбачено, що порядок надання статусу учасника бойових дій особам, зазначеним в абзаці першому цього пункту, категорії таких осіб та терміни їх участі (забезпечення проведення) в антитерористичній операції, а також райони антитерористичної операції визначає Кабінет Міністрів України.
36. Наказом Мінветеранів від 26.12.2019 №126 утворено міжвідомчу комісію з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій та виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) або інвалідності волонтера і деяких інших категорій осіб, відповідно до Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" та затверджено її персональний склад.
37. Наказом Мінветеранів від 07.11.2019 №76, зареєстрованим в Мін`юсті 13.12.2019 за №1244/34215, затверджено Положення про міжвідомчу комісію з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій та виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) або інвалідності волонтера і деяких інших категорій осіб відповідно до Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" (надалі - Положення №76).