ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 січня 2024 року
м. Київ
справа № 280/5698/21
адміністративне провадження № К/990/6852/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Бучик А.Ю.
суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 26.08.2021 (суддя Садовий І.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 08.12.2021 (колегія суддів: Білак С.В., Олефіренко Н.А., Шальєва В.А.) в справі №280/5698/21 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління державної фіскальної служби у Запорізькій області, третя особа на стороні відповідача - Головне управління Пенсійного Фонду України в Запорізькій області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з позовом до Головного управління державної фіскальної служби у Запорізькій області (далі - ГУ ДФС у Запорізькій області), третя особа на стороні відповідача - Головне управління Пенсійного Фонду України в Запорізькій області (далі - ГУ ПФУ в Запорізькій області), в якому просив:
- визнати протиправними дії відповідача щодо відмови у включенні в довідку про розмір його грошового забезпечення додаткових видів грошового забезпечення, які він отримував на момент звільнення та з яких йому була призначена пенсія, а саме надбавки: за особливі умови праці (постанова КМУ №1592 п. 4.2) в розмірі 50%; за особливі умови, кваліфікацію (Указ № 575) в розмірі 100%; надбавки за таємність 15%, та зменшення показника надбавки за вислугу років з 50% до 45%;
- зобов`язати відповідача скласти та направити відповідну довідку про грошове забезпечення позивача до ГУ ПФУ в Запорізькій області для перерахунку пенсії з 01.01.2018, з урахуванням відомостей про розміри щомісячних додаткових видів грошового забезпечення у відсоткових розмірах, але не менше тих, з яких обчислювався основний розмір його пенсії до 01.03.2018, зокрема: надбавки за особливі умови праці (постанова КМУ № 1592 п. 4.2) в розмірі 50%, надбавки за особливі умови, кваліфікацію (Указ № 575) в розмірі 100%, надбавки за таємність 15%, та повернення показника надбавки за вислугу років - 50%.
В обґрунтування позовних вимог зазначав, що з прийняттям Кабінетом Міністрів України постанови № 103 "Про перерахунок пенсій особам, які звільнені з військової служби, та деяким іншим категоріям осіб" відповідачем до ГУ ПФУ в Запорізькій області для перерахунку пенсії було надано довідку № 50 від 22.04.2021 про розмір його грошового забезпечення з урахуванням розміру окладу за посадою, окладу за військовим званням та відсоткової надбавки за вислугу років, проте до цієї довідки не включено додаткові види грошового забезпечення, які він отримував на момент звільнення та з яких йому призначено пенсію. Він повторно звертався до відповідача із заявою про врахування вказаних додаткових видів грошового забезпечення, проте йому було відмовлено.
2. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 26.08.2021, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 08.12.2021, у задоволені позову відмовлено.
3. Не погоджуючись з вказаними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати вказані рішення та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
4. Ухвалою Верховного Суду від 14.04.2022 відкрито касаційне провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
5. Відзив на касаційну скаргу не надходив.
6. У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.
7. Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Судами встановлено, що позивач з 2003 року перебуває на обліку в ГУ ПФУ в Запорізькій області та отримує пенсію за вислугу років відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" від 09.04.1992 № 2262-ХІІ (далі - Закон № 2262-ХІІ).
9. У 2018 році відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 21.02.2018 № 103 "Про перерахунок пенсій особам, які звільнені з військової служби, та деяким іншим категоріям осіб" (далі - постанова № 103) ГУ ДФС у Запорізькій області подало до ГУ ПФУ в Запорізькій області довідку від 27.03.2018 № 116 про розмір грошового забезпечення, що враховується для перерахунку пенсії позивача, в якій зазначено розмір посадового окладу, оклад за військовим (спеціальним) званням, надбавка за вислугу років (50%).
10. 22.04.2021 Головне управління ДФС у Запорізькій області для перерахунку пенсії позивача з 05.03.2019 видало довідку № 50 про розмір грошового забезпечення, що враховується для перерахунку пенсій із зазначенням таких складових грошового забезпечення :
- посадовий оклад - 6910,00 грн;
- оклад за військовим (спеціальним) званням - капітан - 1270,00 грн;
- надбавка за вислугу років (45 %) - 3681,00 грн;
- премія (10 %) - 691,00 грн;
- індексація - 71,08 грн.
11. Не погодившись із складовими наданої відповідачем довідки від 22.04.2021 № 50, а саме: невключенням до складу грошового забезпечення для перерахунку пенсії надбавки за особливі умови праці (постанова КМУ № 1592 п. 4.2) в розмірі 50%; надбавки за особливі умови, кваліфікацію (Указ № 575) в розмірі 100%; надбавки за таємність 15%, які були вказані в його грошовому атестаті на момент звільнення та зі зменшенням показника надбавки за вислугу років з 50% до 45%, позивач звернувся до відповідача із заявою від 02.06.2021, в якій просив підготувати та направити до ГУ ПФУ в Запорізькій області оновлену довідку про розмір грошового забезпечення із включенням до неї надбавки за особливі умови праці (постанова КМУ № 1592 п. 4.2) в розмірі 50% та надбавки за таємність - 15%.
12. Листом від 22.06.2021 № 115/14/08-97-08 ГУ ДФС у Запорізькій області повідомило позивача про відсутність підстав для зазначення у довідці для перерахунку пенсії станом на 05.03.2019 видів грошового забезпечення за розмірами, які були встановлені позивачу при звільненні.
13. Вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся до суду з даним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскільки надбавки, які позивач просить включити до довідки, станом на дату її формування, особовому складу ГУ ДФС у Запорізькій області не нараховувались та не виплачувались, то правові підстави для включення їх у довідку відсутні.
Крім того, суди зазначили, що після проведення перерахунку пенсії позивача на підставі довідки станом на 05.03.2019, розмір його пенсії збільшився, ніж той який він отримував до такого перерахунку, що в свою чергу свідчить про безпідставність доводів позивача про порушення його конституційних прав на отримання пенсії у належному розмірі.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
15. Касаційна скарга обґрунтована, зокрема, тим, що судами першої та апеляційної інстанції неправильно застосовані норми матеріального права та не взято до уваги висновок Верховного Суду, сформульований у постанові від 13.05.2021 у справі №320/2523/19, згідно з яким відповідач зобов`язаний підготувати на направити до органу Пенсійного фонду України нову довідку про розмір грошового забезпечення позивача станом на 05.03.2019 відповідно до вимог статей 43, 63 Закону № 2262- ХІІ з урахуванням положень постанови № 704, з обов`язковим зазначенням відомостей про розміри щомісячних додаткових видів грошового забезпечення (надбавок та премій), для проведення з 01.04.2019 перерахунку основного розміру пенсії позивача.
Враховуючи зазначене, позивач вважає, що в довідці про грошове забезпечення, на підставі якої здійснюється перерахунок його пенсії, мають бути зазначені ті додаткові складові грошового забезпечення, які були зазначені в грошовому атестаті при його звільненні та в розмірах не нижчих, ніж він отримував на момент звільнення (призначення пенсії).
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, виходить з наступного.
17. В силу вимог частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Аналіз цієї норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом". Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
19. Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.
20. Згідно із частиною першою статті 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
21. Спеціальним законом, який регулює правовідносини у сфері пенсійного забезпечення громадян України із числа осіб, які перебували на військовій службі, є, зокрема, Закон № 2262-ХІІ.
22. Статтею 9 Закону України від 20.12.1991 № 2011-XII "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" (далі - Закон № 2011-ХІІ) визначено, що держава гарантує військовослужбовцям достатнє матеріальне, грошове та інші види забезпечення в обсязі, що відповідає умовам військової служби, стимулює закріплення кваліфікованих військових кадрів.
23. Згідно із частиною другою статті 9 Закону № 2011-ХІІ до складу грошового забезпечення входять:
посадовий оклад, оклад за військовим званням;
щомісячні додаткові види грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, винагороди, які мають постійний характер, премія);
одноразові додаткові види грошового забезпечення.
24. Грошове забезпечення визначається залежно від посади, військового звання, тривалості, інтенсивності та умов військової служби, кваліфікації, наукового ступеня і вченого звання військовослужбовця. Грошове забезпечення підлягає індексації відповідно до закону (частина третя статті 9 Закону № 2011-ХІІ).
24. Питання перерахунку раніше призначених пенсій регламентовано статтею 63 Закону № 2262-XII, згідно із якою перерахунок раніше призначених пенсій військовослужбовцям, особам, які мають право на пенсію за цим Законом та членам їх сімей у зв`язку із введенням в дію цього Закону провадиться за документами, що є у пенсійній справі, а також додатковими документами, поданими пенсіонерами на час перерахунку.
Якщо пенсіонер згодом подасть додаткові документи, які дають право на подальше підвищення пенсії, то пенсія перераховується за нормами цього Закону. При цьому перерахунок провадиться за минулий час, але не більш як за 12 місяців з дня подання додаткових документів і не раніше, ніж з дня введення в дію цього Закону.
Усі призначені за цим Законом пенсії підлягають перерахунку у зв`язку з підвищенням грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців, осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, на умовах, у порядку та розмірах, передбачених Кабінетом Міністрів України. У разі якщо внаслідок перерахунку пенсій, передбаченого цією частиною, розміри пенсій звільненим із служби військовослужбовцям, особам, які мають право на пенсію за цим Законом, є нижчими, зберігаються розміри раніше призначених пенсій.
28. Частинами другою та третьою статті 51 Закону № 2262-XII передбачено, що перерахунок пенсій, призначених особам офіцерського складу, прапорщикам і мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, особам, які мають право на пенсію за цим Законом, та членам їх сімей, провадиться з першого числа місяця, що йде за місяцем, у якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув права на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців.
Перерахунок пенсій у зв`язку зі зміною розміру хоча б одного з видів грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців, осіб, які мають право на такий перерахунок згідно із цим Законом, або у зв`язку із введенням для зазначених категорій осіб нових щомісячних додаткових видів грошового забезпечення (надбавок, доплат, підвищень) та премій у розмірах, встановлених законодавством, не проведений з вини органів ПФУ та/або державних органів, які видають довідки для перерахунку пенсії, провадиться з дати виникнення права на нього без обмеження строком.
29. Порядок проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону № 2262-XII, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13.02.2008 № 45 "Про затвердження Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб", та внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 17.07.1992 № 393" (далі - Порядок № 45).
30. 21.02.2018 Кабінет Міністрів України прийняв Постанову № 103, пунктом 1 якої зобов`язав перерахувати пенсії, призначені згідно із Законом № 2262-XII до 01.03.2018 (крім пенсій, призначених згідно із цим Законом особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ (міліції) та поліцейським), з урахуванням розміру окладу за посадою, військовим (спеціальним) званням, відсоткової надбавки за вислугу років за відповідною або аналогічною посадою, яку особа займала на дату звільнення зі служби (на дату відрядження для роботи до органів державної влади, органів місцевого самоврядування або до сформованих ними органів, на підприємства, в установи, організації, вищі навчальні заклади), що визначені станом на 01.03.2018 відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 30.08.2017 № 704 "Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб" (далі - Постанова № 704).
31. Відповідно до пункту 7 Постанови № 103 Міністерству оборони, Міністерству внутрішніх справ, Міністерству інфраструктури, Міністерству юстиції, Державній службі з надзвичайних ситуацій, Службі безпеки, Службі зовнішньої розвідки, Адміністрації Державної прикордонної служби, Адміністрації Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації, Державній фіскальній службі, Національній гвардії, Управлінню державної охорони після набрання чинності цією постановою приписано забезпечити оформлення та подання до органів ПФУ довідок про розміри грошового забезпечення, визначених в пункті 1 цієї постанови, відповідно до Порядку № 45.
32. Також Постановою № 103 було внесено низку змін до Порядку № 45, зокрема:
- пункт 5 викладено в новій редакції;
- додаток 2 викладено в новій редакції, відповідно до якої відсутні такі складові грошового забезпечення, як щомісячні додаткові види грошового забезпечення (надбавки, доплати, підвищення) та премії.
33. Згідно з положеннями пунктів 1- 5 Порядку № 45 зі змінами, внесеними згідно з Постановою № 103 (тут і далі - у редакції, чинній на час перерахунку пенсії позивача), пенсії, призначені відповідно до Закону № 2262-XII, у зв`язку з підвищенням грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців, осіб, які мають право на пенсію згідно із цим Законом, перераховуються на умовах та в розмірах, передбачених Кабінетом Міністрів України.
ПФУ після прийняття Кабінетом Міністрів України рішення щодо перерахунку пенсій та отримання відповідного повідомлення від Мінсоцполітики повідомляє своїм головним управлінням в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі (далі - головні управління ПФУ) про підстави для проведення перерахунку пенсій та про необхідність підготовки списків осіб, пенсії яких підлягають перерахунку (далі - списки), та надсилає відповідну інформацію Міноборони, МВС, Національній поліції, Мін`юсту, Мінінфраструктури, СБУ, Службі зовнішньої розвідки, ДФС, Управлінню державної охорони, Адміністрації Держспецзв`язку, Адміністрації Держприкордонслужби, ДСНС (далі - державні органи). Головні управління ПФУ у десятиденний строк з моменту надходження зазначеного повідомлення складають списки за формою згідно з додатком 1 та подають їх органам, які уповноважені рішеннями керівників державних органів (далі - уповноважені органи) видавати довідки про розмір грошового забезпечення для перерахунку пенсії.
На підставі списків уповноважені органи готують довідки про розмір грошового забезпечення, що враховується для перерахунку пенсій, для кожної особи, зазначеної в списку, за формою згідно з додатками 2 і 3 (далі - довідки) та у місячний строк подають їх головним управлінням ПФУ. Довідки видаються державним органом, з якого особи були звільнені зі служби, якщо інше не передбачено цим Порядком.
Перерахунок пенсії здійснюється на момент виникнення такого права і проводиться у строки, передбачені частинами другою і третьою статті 51 Закону № 2262-XII. Якщо внаслідок перерахунку розмір зменшується, пенсія виплачується в раніше встановленому розмірі.
Під час перерахунку пенсій використовуються такі види грошового забезпечення, як посадовий оклад, оклад за військовим (спеціальним) званням та відсоткова надбавка за вислугу років на момент виникнення права на перерахунок пенсії за відповідною або аналогічною посадою та військовим (спеціальним) званням.
34. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 12.12.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.03.2019, у справі № 826/3858/18 визнав протиправними та нечинними пункти 1, 2 Постанови № 103 та зміни до пункту 5 і додатка 2 до Порядку № 45; зобов`язав Кабінет Міністрів України невідкладно після набрання рішенням суду законної сили опублікувати резолютивну частину рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним і нечинним в окремій його частині у виданні, в якому було офіційно оприлюднено нормативно-правовий акт.
35. Відповідно до частини другої статті 255 КАС України рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.12.2018 набрало законної сили 05.03.2019.
36. Статтею 43 Закону № 2262-ХІІ передбачено, що пенсії особам офіцерського складу, прапорщикам і мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, особам, які мають право на пенсію за цим Законом, та членам їх сімей обчислюються з розміру грошового забезпечення, враховуючи відповідні оклади за посадою, військовим (спеціальним) званням, процентну надбавку за вислугу років, щомісячні додаткові види грошового забезпечення (надбавки, доплати, підвищення) та премії в розмірах, установлених законодавством, з якого було сплачено єдиний внесок на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, а до 1 січня 2011 року - страхові внески на загальнообов`язкове державне пенсійне страхування, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.