ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 січня 2024 року
м. Київ
справа № 640/8940/20
адміністративне провадження № К/9901/12151/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мацедонської В. Е.,
суддів: Білак М. В., Губської О. А.
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом Міністерства юстиції України до Політичної партії "Енергія" про анулювання реєстраційного свідоцтва, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Політичної партії "Енергія" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 вересня 2020 року (суддя Келеберда В. І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2021 року (головуючий суддя Глущенко Я. Б., судді: Сорочко Є. О., Федотов І. В.)
І. Суть спору
У квітні 2020 року Міністерство юстиції України (далі - позивач, МЮУ) звернулося до суду з позовом до Політичної партії "Наш дім Україна", яка у подальшому змінила назву на Політична партія "Енергія" (далі - відповідач, ПП "Енергія"), у якому просило анулювати реєстраційне свідоцтво відповідача від 16 лютого 2005 року № 107-п.п.
На обґрунтування позовних вимог МЮУ зазначило, що відповідач не здійснює висування своїх кандидатів по виборах Президента України та народних депутатів України протягом десяти років, що є підставою для анулювання його реєстрації.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи.
ПП "Наш дім Україна" зареєстрована МЮУ 16 лютого 2005 року за № 107-п.п, діяльність якої здійснювалась на підставі Статуту та програми партії, затверджених установчим з`їздом партії 03 січня 2005 року.
На позачерговому з`їзді партії 20 серпня 2020 року прийнято рішення про зміну найменування партії на ПП "Енергія", затверджено Статут ПП "Енергія" (нова редакція) та програму партії (нова редакція).
15 січня 2020 року, з метою перевірки дотримання вимог статті 24 Закону України "Про політичні партії в Україні" МЮУ звернулося із листом № 428/00019.4.1/6-20 до Центральної виборчої комісії для отримання інформації щодо висування відповідачем кандидатів на участь у виборах народних депутатів України та на виборах Президента України протягом останніх 10 років.
31 січня 2020 року у відповідь на звернення позивача Центральною виборчою комісією листом № 21-41-211 надано інформацію стосовно партій, які висували та подавали документи щодо реєстрації кандидатів на пост Президента України на виборах Президента України (чергових, позачергових) протягом 2010-2019 років та кандидатів у народні депутати України в загальнодержавному багатомандатному та одномандатному виборчих округах на виборах народних депутатів України (чергових, позачергових, повторних, проміжних) протягом 2005-2019 років.
Із поданої інформації позивачем встановлено, що відповідачем протягом 10 років не висувались кандидати на пост Президента України на виборах Президента України (чергових, позачергових) протягом 2010-2019 років та у народні депутати України в загальнодержавному багатомандатному та одномандатному виборчих округах на виборах народних депутатів України (чергових, позачергових, повторних, проміжних) протягом 2005-2019 років.
Указані обставини стали підставою для звернення до суду з цим позовом.
ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 вересня 2020 року позов задоволено. Анульовано реєстраційне свідоцтво ПП "Наш дім Україна" від 16 лютого 2005 року № 107-п.п.
Суд першої інстанції виходив з того, що від ПП "Наш дім Україна" протягом останніх 10 років не висувалися кандидати на участь у виборах народних депутатів України та на виборах Президента України, що в свою чергу, є підставою, відповідно до вимог частини першої статті 24 Закону України "Про політичні партії в Україні", для анулювання реєстраційного свідоцтва партії.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2021 року апеляційну скаргу ПП "Енергія" залишено без задоволення. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 вересня 2020 року змінено. Пункт 2 резолютивної частини рішення викладено у наступній редакції: "Анулювати реєстрацію Політичної партії "Енергія". У решті судове рішення залишено без змін.
Суд апеляційної інстанції зазначив, що починаючи з 01 січня 2016 року у зв`язку із набранням чинності положеннями Закону України від 26 листопада 2015 року № 835-VIII "Про внесення змін до Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців" та деяких інших законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень з державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань" із статті 11 Закону України № 2365-ІІІ виключені положення частини 11, якою було передбачено, що Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації (легалізації) об`єднань громадян, інших громадських формувань, після реєстрації видає політичній партії, обласній, міській, районній організації партії або іншим структурним утворенням, передбаченим статутом партії, реєстраційне свідоцтво встановленого Кабінетом Міністрів України зразка.
Указаним Законом були внесені зміни й до статті 24 Закону України № 2365-ІІІ, у тому числі й щодо її назви, яку змінено з "Анулювання реєстраційного свідоцтва" на "Анулювання реєстрації". Відтак, передбачений статтею 24 Закону України №2365-ІІІ порядок анулювання реєстрації політичної партії на момент звернення МЮУ до суду із даним позовом передбачав необхідність формулювання позовних вимог саме шляхом анулювання реєстраційного свідоцтва.
Також суд апеляційної інстанції вважав правильним висновок суду першої інстанції, що відповідність ПП "Енергія" вимогам частини першої статті 24 Закону України № 2365-ІІІ щодо невисування своїх кандидатів на виборах Президента України та виборах народних депутатів України протягом десяти років є підставою для анулювання реєстрації політичної партії.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
06 квітня 2021 року ПП "Енергія" звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 вересня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2021 року.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 27 квітня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 05 квітня 2023 року у задоволенні клопотання ПП "Енергія" про передачу справи № 640/8940/20 на розгляд судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян відмовлено. Зупинено провадження у справі № 640/8940/20 до набрання законної сили судовим рішенням, ухваленим Верховним Судом у складі судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду у справі № 640/2933/20.
Відповідно до Протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями 21 грудня 2023 року визначено склад суду: Мацедонська В. Е. (головуючий суддя), Білак М. В., Губська О. А.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 26 грудня 2023 року поновлено провадження у справі № 640/8940/20 за позовом Міністерства юстиції України до Політичної партії "Енергія" про анулювання реєстраційного свідоцтва.
V. Касаційне оскарження
У касаційній скарзі ПП "Енергія" просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.
На обґрунтування своєї позиції, відповідач посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах стосовно анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії з підстав невисування кандидатів на виборах протягом 10 років відповідно до частини 1 статті 24 Закону України "Про політичні партії в Україні" у частині процесу висування кандидатів та обчислення десятирічного строку, установленого для висування політичною партією своїх кандидатів на виборах Президента України та виборах народних депутатів України.
Скаржник стверджує, що касаційна скарга безумовно стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики, так як МЮУ подало аналогічні позови одночасно до 50 політичних партій, а суди по різному застосовують норми частини першої статті 24 Закону України "Про політичні партії в Україні" в частині: підходу до процесу висунення кандидатів на загальнодержавних виборах; порядку обчислення десятирічного строку, передбаченого для такого висунення; реалізації норм про анулювання реєстрації партії - її реєстраційного свідоцтва в умовах, коли свідоцтва відмінені законодавством з 2016 року.
Розбіжності в застосуванні частини першої статті 24 Закону України "Про політичні партії в Україні" в судових органах відбуваються незважаючи на те, що всі партії є рівними перед законом (стаття 4 вказаного закону), а згідно із статтею 129 Конституції України - основними засадами судочинства є рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом.
На підтвердження вказаного відповідач зазначає справи № 640/2919/20 та № 640/2885/20, в яких суди попередніх інстанцій анулювали реєстраційне свідоцтво партії. Натомість у справах № 640/2923/20, № 640/19748/19, № 640/2968/20, № 640/2913/20, № 640/2958/20, № 640/2895/20, № 640/2897/20, № 640/2951/20, № 640/2935/20 відмовлено МЮУ у задоволенні позову про анулювання свідоцтва.
Також, на думку скаржника, справа ПП "Енергія" безумовно становить значний суспільний інтерес та має виняткове значення для позивача, тому що партія на даний момент єдина серед 50 партій, відносно яких Міністерство юстиції України подало до суду позови, надала доказ про висування кандидата на виборах в 2020 році, який не досліджувався судами, в той час, коли у справах політичних партій: "Старт", "Партія козаків України", ХДС, "Жінки України", "Браво", які взагалі висунули своїх кандидатів в 2021 році - даний доказ був прийнятий до уваги та став підставою для прийняття рішення про відмову у задоволенні позовів Міністерства юстиції України.
ПП "Енергія" стверджує, що суди попередніх інстанцій неправильно встановили обставини справи, не дослідили та не взяли до уваги всі докази, а саме факт висування кандидатів на виборах від партії в 2014 та 2020 роках. Так, у 2014 році на З`їзді Партії остання виконала вимогу законодавства щодо висування свого кандидата на парламентських виборах хоча б один раз протягом 10 років, оформивши рішенням З`їзду Партії. Однак, МЮУ не запитувало у відповідача інформацію стосовно проведення протягом останніх 10 років З`їздів Партії з питань висування своїх кандидатів на виборах Президента та Парламенту, таким чином не дослідивши основний доказ у справі.
Водночас, ПП "Енергія" зауважує, що остання є учасником процесу місцевих виборів 25 жовтня 2020 року, інформація про це міститься на сайті ЦВК в розділі "Перелік політичних партій, якими прийнято рішення про участь їх місцевих організацій у місцевих виборах 25 жовтня 2020 року". Відтак, не має підстав вважати, що на час прийняття рішення у цій справі ПП "Енергія" є недіючою політичною організацією, а тому підлягає ліквідації.
Крім того, відповідач уважає, що суди порушили норми процесуального права, розглядаючи справу в порядку письмового провадження всупереч тому, що на присутність своїх представників наполягали як ПП "Енергія", так і МЮУ.
Позивачем поданий відзив на касаційну скаргу, в якому просить відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити в силі рішення судів попередніх інстанцій.
Не погоджуючись з касаційною скаргою МЮУ стверджує, що відповідачем не надано доказів щодо висування кандидатів з моменту реєстрації політичної партії (16 лютого 2005 року) до подання цього позову (07 лютого 2020 року), а тому останнім було порушено вимоги статті 24 Закону України "Про політичні партії в Україні". При цьому, зазначає, що підтвердженням виконання вимог статті 24 Закону України "Про політичні партії в Україні" є постанова Центральної виборчої комісії про реєстрацію кандидата від Партії, однак такий доказ відповідачем не надано.
VІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Статтею 36 Конституції України установлено, що громадяни України мають право на свободу об`єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів, за винятком обмежень, встановлених законом в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров`я населення або захисту прав і свобод інших людей.
Політичні партії в Україні сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян, беруть участь у виборах.
Відповідно до статті 9 Основного Закону України чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР "Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів N 2, 4, 7 та 11 до Конвенції", який набрав чинності з 11 вересня 1997 року, Україна як член Ради Європи ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), взявши на себе зобов`язання поважати права людини. Цим законом Україна повністю визнала на своїй території дію статті 46 Конвенції щодо визнання обов`язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.
Статтею 11 Конвенції кожному гарантовано право на свободу мирних зібрань і свободу об`єднання з іншими особами, включаючи право створювати профспілки та вступати до них для захисту своїх інтересів. Здійснення цих прав не підлягає жодним обмеженням, за винятком тих, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб. Ця стаття не перешкоджає запровадженню законних обмежень на здійснення цих прав особами, що входять до складу збройних сил, поліції чи адміністративних органів держави.
За приписами ст. 17 Закону України від 23 лютого 2006 року № 3477-IV "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
З 28 квітня 2001 року правові та організаційні засади реалізації права громадян на об`єднання в політичні партії, порядок їх утворення і діяльності визначає Закон України від 05 квітня 2001 року № 2365-ІІІ "Про політичні партії в Україні" (далі - Закон № 2365-ІІІ).
Згідно з пунктами 1-3 розділу VI "Заключні положення" Закону № 2365-III цей Закон набирає чинності з дня його опублікування. Прийняття цього Закону не тягне за собою перереєстрацію політичних партій.
Політичним партіям не пізніш як через один рік після проведення найближчих за часом після набуття чинності цим Законом виборів до Верховної Ради України здійснити необхідні заходи з метою забезпечення виконання вимог цього Закону, внести необхідні уточнення до статутних документів та подати їх до Міністерства юстиції України.
За частиною першою статті 1 Закону № 2365-III право громадян на свободу об`єднання у політичні партії для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів визначається і гарантується Конституцією України. Встановлення обмежень цього права допускається відповідно до Конституції України в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров`я населення або захисту прав і свобод інших людей, а також в інших випадках, передбачених Конституцією України.
Відповідно до статті 2 Закону № 2365-ІІІ політична партія - це зареєстроване згідно з законом добровільне об`єднання громадян - прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, що має своєю метою сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах.
Політичні партії провадять свою діяльність відповідно до Конституції України, цього Закону, а також інших законів України та згідно із партійним статутом, прийнятим у визначеному цим Законом порядку. Політичні партії в Україні створюються і діють тільки із всеукраїнським статусом (частини перша, друга статті 3 Закону № 2365-ІІІ).
За приписами частини третьої статті 10 Закону № 2365-ІІІ (у первинній редакції цієї статті) і частини тринадцятої [тієї самої] статті 10 Закону № 2365-ІІІ у редакції, яка викладена згідно із Законом України від 26 листопада 2015 року № 835-VIII "Про внесення змін до Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців" та деяких інших законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень з державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань" (далі - Закон № 835-VIII) діяльність політичної партії може здійснюватися лише після її реєстрації. Не допускається діяльність незареєстрованих політичних партій.
Згідно з частиною другою статті 11 Закону № 2365-ІІІ (у редакції викладеній згідно із Законом № 835-VIII, яка діяла на час звернення з цим позовом до суду) з моменту реєстрації політичної партії у визначеному законом порядку вона набуває статусу юридичної особи. Аналогічні за змістом норми ця стаття містила й у первинній своїй редакції (за якими: "Після реєстрації політична партія набуває статусу юридичної особи").
За текстом частини першої статті 12 Закону № 2365-ІІІ політичні партії мають право, зокрема брати участь у виборах Президента України, до Верховної Ради України, до інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб у порядку, встановленому відповідними законами України.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 18 Закону № 2365-ІІІ державний контроль за діяльністю політичних партій здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації (легалізації) об`єднань громадян, інших громадських формувань, - за додержанням політичною партією вимог Конституції та законів України, а також статуту політичної партії, крім випадків, коли здійснення такого контролю законом віднесено до повноважень інших органів державної влади.
Таким центральним органом виконавчої влади, відповідно до Положення про Міністерство юстиції України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 02 липня 2014 року № 228, є Міністерство юстиції України (підпункт 83-15 пункту 4 цього Положення).
Відповідно до частини першої статті 23 Закону № 2365-ІІІ політичні партії припиняють свою діяльність шляхом реорганізації чи ліквідації (саморозпуску) або в разі заборони її діяльності чи анулювання реєстрації в порядку, встановленому цим та іншими законами України.
Частиною першою статті 24 Закону № 2365-ІІІ (зі змінами, викладеними згідно із Законом № 835-VIII) у разі невиконання політичною партією вимоги частини сьомої статті 11 цього Закону, виявлення протягом трьох років з дня реєстрації політичної партії недостовірних відомостей у поданих на реєстрацію документах, невисування політичною партією своїх кандидатів по виборах Президента України та виборах народних депутатів України протягом десяти років орган, який зареєстрував політичну партію, має звернутися до суду з поданням про анулювання реєстраційного свідоцтва. Інші підстави для анулювання реєстраційного свідоцтва не допускаються.
Відповідно до статті 2 та пункту 9 статті 17 Закону України від 30 червня 2004 року № 1932-IV "Про Центральну виборчу комісію" Центральна виборча комісія відповідно до своїх повноважень забезпечує дотримання передбачених Конституцією України та законами України принципів і засад, зокрема, виборчого процесу, однакове застосування законодавства України про вибори на всій території України. Комісія здійснює контроль за дотриманням політичними партіями, іншими суб`єктами виборчого процесу, зокрема, вимог законодавства про вибори.
Крім того, Комісія згідно із Законом України "Про вибори Президента України" та "Про вибори народних депутатів України" реєструє кандидатів на пост Президента України, кандидатів у депутати, включених до виборчого списку політичної партії у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі, та кандидата в депутати, висунутого партією, у відповідному одномандатному виборчому окрузі за умови отримання нею відповідних документів.
Підпунктом 2 пункту 2 Розділу XXXXII "Прикінцеві та перехідні положення" Виборчого кодексу України від 19 грудня 2019 року № 396-IX визнано таким, що втратив чинність з дня набрання чинності цим Кодексом Закон України "Про вибори народних депутатів України" (Відомості Верховної Ради України, 2012 року, № 10 - 11, ст. 73 із наступними змінами), крім положень щодо організації та проведення проміжних виборів і заміщення народних депутатів України, обраних у загальнодержавному виборчому окрузі, повноваження яких достроково припинені, що діють до наступних чергових або позачергових виборів народних депутатів України.
Згідно з частиною п`ятою статті 11 Закону України "Про вибори народних депутатів України" від 17 листопада 2011 року №4061-VI (далі - Закон № 4061-VI) виборчий процес включає такі етапи: 1) висування кандидатів у депутати; 2) утворення виборчих комісій (крім Центральної виборчої комісії); 3) реєстрація кандидатів у депутати; 4) проведення передвиборної агітації; 5) утворення спеціальних виборчих дільниць, що існують на тимчасовій основі; 6) складання списків виборців, їх перевірка та уточнення; 7) голосування; 8) підрахунок голосів виборців та встановлення підсумків голосування; 9) встановлення результатів виборів депутатів та їх офіційне оприлюднення; 10) припинення повноважень окружних та дільничних виборчих комісій.
VІІ. Висновки Верховного Суду
В силу положень ч. 1 ст. 341 КАС України перегляд судового рішення здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевірка правильності застосування судом першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи.
При цьому, згідно з ч. 2 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування норм права.
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Спір у цій справі виник у зв`язку з реалізацією МЮУ повноважень на звернення до суду про анулювання реєстрації політичної партії на підставі статті 24 Закону № 2365-III.
Системний аналіз наведених вище норм свідчить, що основною метою діяльності політичної партії є забезпечення участі громадян в управлінні державними справами шляхом зайняття мандатів в органах влади, що реалізується внаслідок виборів. При цьому, у разі невисування політичною партією своїх кандидатів на виборах Президента України чи виборах народних депутатів України протягом десяти років, МЮУ має правові підстави для звернення до суду з позовом про анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії.
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово підтверджував прямий взаємозв`язок між демократією, плюралізмом та свободою об`єднань та підкреслював, що спосіб, в який національне законодавство закріплює цю свободу та її практичне застосування органами влади, розкриває стан демократії у відповідній країні. ЄСПЛ у своій практиці неодноразово наголошував, що участь громадян у демократичному процесі значною мірою досягається приналежністю до об`єднань, в які вони можуть інтегруватися та разом переслідувати спільні цілі. Політичні партії є найважливішим інструментом демократичної участі у публічному управлінні. Насправді сама концепція політичної партії заснована на цілі участі "в управлінні публічними справами шляхом висунення кандидатів на вільних і демократичних виборах". Вільні вибори та свобода об`єднання у політичні партії тісно взаємопов`язані у будь-якій демократії, оскільки політичні партії існують з метою отримання політичної влади шляхом вільних і чесних виборів.