ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 січня 2024 року
м. Київ
справа № 420/6625/21
провадження № К/990/16050/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Мацедонської В. Е., Уханенка С. А.
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом Виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради до Південного офісу Держаудитслужби про визнання протиправною та скасування вимоги в частині, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Південного офісу Держаудитслужби на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 вересня 2021 року, ухваленого у складі головуючого судді Потоцької Н. В., та на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2022 року, прийнятої у складі колегії суддів: головуючого - Косцової І. П., суддів: Осіпова Ю. В., Скрипченка В. О.
І. Суть спору
1. У квітні 2021 року Виконавчий комітет Білгород-Дністровської міської ради (далі - Виконком Білгород-Дністровської міської ради) звернулось до суду з адміністративним позовом до Південного офісу Держаудитслужби, про визнання протиправним та скасування вимогу Південного офісу Держаудитслужби від 23 березня 2021 року № 151520-14/1539-2021 у частині, якою зобов`язано: забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України на користь місцевого бюджету шкоди, заподіяної внаслідок неправильного нарахування і виплати матеріальної допомоги на оздоровлення, у загальній сумі 1 917 865,04 гривень; провести перерахунок та відповідні взаємозвірки щодо надмірно перерахованих сум єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування та зарахувати на рахунок майбутніх платежів зайво сплачені кошти в сумі 435 330,63 грн. щодо суми у розмірі 420 913,08 грн.
2. На обґрунтування позовних вимог зазначає, що за результатами проведеної планової ревізії фінансово-господарської діяльності Виконкому Білгород-Дністровської міської ради за період з 01 січня 2018 року по 31 серпня 2020 року Південного офісом Держаудитслужби складено акт від 15 лютого 2021 року № 20-11/09.
Вказує, що на підставі матеріалів перевірки контролюючим органом сформовано вимогу щодо усунення виявлених в діяльності Виконкому Білгород-Дністровської міської ради порушень чинного законодавства, з якою позивач не згоден, оскільки Південним офісом Держаудитслужби не було враховано надані позивачем заперечення (зауваження) в обґрунтування своєї позиції.
Стверджує, що здійснена ним виплата допомоги на оздоровлення у середньомісячному розмірі відповідає вимогам чинного законодавства та прямо передбачена укладеним колективним договором, тому у нього відсутній обов`язок відшкодування коштів проведення взаємозвірок щодо надмірно перерахованих сум.
Вважаючи, що оскаржувана вимога від 23 березня 2021 року № 151520-14/1539-2021 у зазначеній вище частині не відповідає фактичним обставинам та суперечить чинному законодавству, позивач звернувся до суду з метою її скасування.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. На виконання пункту 1.4.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держаудитслужби на I квартал 2021 року та на підставі направлень від 03 лютого 2021 року № 104, № 105 посадовими особами проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Виконкому Білгород-Дністровської міської ради за період з 01 січня 2018 року по 31 серпня 2020 року, про що складено акт від 15 лютого 2021 року № 20-11/09.
4. Вищевказаний акт ревізії підписаний позивачем із зауваженнями (запереченнями).
5. Під час проведення ревізії контролюючим органом встановлено, зокрема, безпідставну виплату матеріальної допомоги на оздоровлення посадових осіб місцевого самоврядування на загальну суму 1 917 865,04 грн, на яку перераховано єдиного соціального внеску в сумі 420 913,08 грн.
6. 23 березня 2021 року на підставі висновків акту ревізії контролюючим органом сформована вимога № 151520-14/1539-2021 щодо усунення виявлених порушень, в якій на підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 частини першої статті 10, частини другої статті 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", абзацу 2 підпункту 7 пункту 4 Положення про Південний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Державну аудиторську службу України від 02 червня 2016 року № 23, пунктів 46, 49, 50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550, Південний офіс Держаудитслужби вимагає:
1) забезпечити відшкодування шкоди відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України на користь місцевого бюджету шкоди, заподіяної внаслідок неправильного нарахування і виплати матеріальної допомоги на оздоровлення при наданні щорічної відпустки, у загальній сумі 1 917 865,04 грн. Врахувати право працівників відшкодувати заподіяну шкоду відповідно до частини п`ятої статті 130 Кодексу законів про працю України та право осіб, які безпідставно отримали вищезазначені виплати, добровільно відшкодувати кошти на підставі їхніх письмових заяв;
2) провести перерахунок та відповідні взаємозвірки щодо надмірно перерахованих сум єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування та зарахувати в рахунок майбутніх платежів зайво сплачені кошти в сумі 435 330,63 грн. відповідно до вимог пунктів 5, 6 Порядку зарахування у рахунок майбутніх платежів єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування або повернення надміру та/або помилково сплачених коштів, затвердженого наказом Міністерства фінансів України 16 січня 2016 року № 6, розділу V Порядку формування та подання страхувальниками звіту щодо сум нарахованого єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, затвердженого наказом міністерства фінансів України від 14 квітня 2015 року № 435.
7. Зі змісту акту ревізії слідує, що підставами для спірних пунктів вимоги слугували виявлені ревізією порушення частини п`ятої статті 21 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" у вигляді виплати посадовим особам місцевого самоврядування Виконкому Білгород-Дністровської міської ради матеріальної допомоги на оздоровлення при наданні щорічної відпустки в розмірі середньомісячної заробітної плати, що призвело до необґрунтованих видатків на заробітну плату.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
8. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 21 вересня 2021 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2022 року, позов задоволено.
8.1. Визнано протиправними та скасовано вимоги Південного офісу Держаудитслужби, викладені у вимозі щодо усунення виявлених порушень від 23 березня 2021 року №151520-14/1539-2021, а саме:
забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України на користь місцевого бюджету шкоди, заподіяної внаслідок неправильного нарахування і виплати матеріальної допомоги на оздоровлення, у загальній сумі 1917865,04 гривень;
провести перерахунок та відповідні взаємозвірки щодо надмірно перерахованих сум єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування та зарахувати на рахунок майбутніх платежів зайво сплачені кошти в сумі 435 330,63 грн. щодо суми у розмірі 420 913,08 грн.
9. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, проаналізувавши кожен пункт вимоги органу фінансового контролю крізь призму відповідного законодавства, виходив з того, що висновки, які у спірних пунктах вимоги є необґрунтованими, оскільки в умовах правової невизначеності та можливості двозначного трактування норм національного законодавства, дії позивача не можуть бути визначені як протиправні та на нього не може бути покладена будь-яка фінансова відповідальність.
10. Зазначена позиція підтримана П`ятим апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.
IV. Касаційне оскарження
11. Представник Південного офісу Держаудитслужби подав касаційну скаргу на вказані судові рішення з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким відмовити в позові.
Так, автор скарги зауважує, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував приписи пунктів 1, 7, 10 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 08 квітня 2020 року у справі № 809/504/17, від 12 лютого 2020 року у справі № 815/7325/13-а, від 29 липня 2019 року у справі № 400/2658/18, від 02 липня 2019 року у справі № 826/2525/15, від 20 лютого 2018 року у справі № 822/2087/17.
12. Верховний Суд ухвалою від 02 серпня 2022 року відкрив касаційне провадження за скаргою Південного офісу Держаудитслужби на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 вересня 2021 року та на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2022 року з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
13. Ухвалою від 15 січня 2024 року Верховний Суд задовольнив заяви суддів Єзерова А. А., Кравчука В. М., Чиркіна С. М. про самовідвід і відвів їх від розгляду цієї справи.
За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: Смокович М. І. (головуючий суддя), Мацедонська В. Е., Уханенко С. А.
14. Представник Виконкому Білгород-Дністровської міської ради подав відзив на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення- без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
15. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
16. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
17. Відповідно до статті 1 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року № 2939-XII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 2939-XII), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
18. Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
19. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
20. Крім того, підпунктом 3 пункту 4 Положення № 43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
21. Згідно з пунктом 7 Положення № 43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
22. Пунктом 2 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Порядок № 550), визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
23. Пунктами 4, 5 Порядку № 550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону та цього Порядку.
Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.
24. За приписами частини першої статті 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
25. В силу пункту 6 Положення № 43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.
26. Вказані положення кореспондуються з пунктами 7 та 10 статті 10 Закону № 2939-XII, за приписами яких органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
27. У частині другій статті 15 Закону № 2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
28. Згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.
29. Частиною третьою статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
30. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 8 Закону № 2939-XII орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль та контроль за: виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах при складанні планових бюджетних показників; відповідністю взятих бюджетних зобов`язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі); веденням бухгалтерського обліку, а також складанням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів; усуненням виявлених недоліків і порушень.