ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 січня 2024 року
м. Київ
справа № 520/15363/23
адміністративне провадження № К/990/43710/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 520/15363/23
за позовом Керівника Ізюмської окружної прокуратури Харківської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції в Харківській області до Балаклійської міської ради Ізюмського району Харківської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Заступника керівника Харківської обласної прокуратури на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 26.06.2023 (головуючий суддя Біленський О.О.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 28.11.2023 (колегія у складі: головуючого судді: Бартош Н.С., суддів Подобайло З.Г., Присяжнюк О.В.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У червні 2023 року Керівник Ізюмської окружної прокуратури Харківської області звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції в Харківській області до Балаклійської міської ради Ізюмського району Харківської області, в якому просив:
визнати протиправною бездіяльність Балаклійської міської ради Ізюмського району Харківської області щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж загальногеологічного заказника місцевого значення "Протопопівський" та закріплення їх в натурі (на місцевості);
зобов`язати Балаклійську міську раду Ізюмського району Харківської області відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити проведення робіт з винесення меж загальногеологічного заказника місцевого значення "Протопопівський" загальною площею 14,6 га, який знаходиться біля с. Протопопівка в межах Протопопівського старостинського округу Балаклійської територіальної громади, та закріплення їх в натурі (на місцевості).
В обґрунтування позову прокурор зазначив, що незабезпечення Балаклійською міською радою Ізюмського району Харківської області проведення робіт з винесення меж загальногеологічного заказника місцевого значення "Протопопівський" та закріплення його в натурі (на місцевості), може призвести до незаконного використання земель об`єкту природно-заповідного фонду, чим підривається авторитет держави в особі органів виконавчої влади, які уповноважені на виконання функцій держави та реалізації державної політики на конкретній території.
Як на підставу звернення до суду з позовом прокурор послався на невжиття Державною екологічною інспекцією у Харківській області заходів щодо захисту інтересів держави.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 26.06.2023, яка залишена без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 28.11.2023, позовну заяву повернуто прокурору.
Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що прокурором не доведено наявність підстав для звернення до суду в інтересах держави з цим адміністративним позовом, з матеріалів справи вбачається, що прокурором не встановлено неспроможність захистити свої права уповноваженим органом самостійно.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 26.06.2023 та постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 28.11.2023, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, прокурор звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати вказані судові рішення та направити справу до цього суду першої інстанції для продовження розгляду.
У касаційній скарзі прокурор зазначає, що оскаржуване судове рішення ухвалено з неправильним застосуванням положень статті 131-1 Конституції України, а також статей 23 та 24 Закону України "Про прокуратуру".
Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу прокурора не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Ухвалою Верховного Суду від 10.01.2024 відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою Заступника керівника Харківської обласної прокуратури.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, виходить із наступного.
Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
У частинах третій та четвертій статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних і касаційних скарг.
Отже, реалізація прокурором права на подання позову в інтересах держави потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII).
Згідно з частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (частини четверта стаття 23 вказаного вище Закону).
Зі змісту частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII слідує, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.
Таке нездійснення захисту полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Водночас здійснення захисту неналежним чином полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Проте неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача/відповідача.
Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.
Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16.
Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19 дійшов таких висновків:
"69. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
70. Разом з тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.