ОКРЕМА ДУМКА
суддіВеликої ПалатиВерховного СудуГриціва М. І. у справі № 160/4029/23 (провадження № 11-183апп23)
10 січня 2024 року
м. Київ
Велика Палата Верхового Суду ухвалою від 10 січня 2024 року відмовила у прийнятті та повернула на розгляд відповідній колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду справу за позовом Державного підприємства "Науково-виробнича дослідна агрофірма "Наукова" Національної академії аграрних наук України" (далі - ДП "Науково-виробнича дослідна агрофірма "Наукова" НААН України", ДП відповідно) до Фонду державного майна України (далі - Фонд), третя особа - Національна академія аграрних наук України (далі - НААН України), про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, визнання протиправними і скасування рішень.
Із цим судовим рішенням Великої Палати Верхового Суду (далі - Велика Палата) не можу погодитися, тому відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) письмово висловлюю свою окрему думку з такими мотивами незгоди.
1. У березні 2023 року ДП "Науково-виробнича дослідна агрофірма "Наукова" НААН України" звернулося до суду з позовом, у якому в редакції заяви про зміну предмета позову просило:
- зобов`язати Фонд повідомити ДП "Науково-виробнича дослідна агрофірма "Наукова" НААН України" про визначення кандидатур до складу комісії з питань передачі об`єктів у порядку, передбаченому Положенням про порядок передачі об`єктів права державної власності, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України (далі - КМУ) від 21 вересня 1998 року № 1482 (далі - Положення № 1482);
- визнати незаконним та скасувати пункт 1 наказу Фонду від 20 лютого 2023 року № 320 "Про утворення комісій з питань передачі єдиних майнових комплексів державних підприємств, установ та організацій" у частині утворення комісії згідно з додатком 1 з питання передачі єдиного майнового комплексу ДП "Науково-виробнича дослідна агрофірма "Наукова" НААН України" зі сфери управління НААН України до сфери управління Фонду;
- визнати протиправними дії Фонду зі складання та затвердження акта приймання-передачі єдиного майнового комплексу ДП "Науково-виробнича дослідна агрофірма "Наукова" НААН України" зі сфери управління НААН України до сфери управління Фонду на виконання розпорядження КМУ від 10 січня 2023 року № 37-р "Деякі питання управління об`єктами державної власності" (далі - Розпорядження № 37-р);
- скасувати акт приймання-передачі єдиного майнового комплексу ДП "Науково-виробнича дослідна агрофірма "Наукова" НААН України" зі сфери управління НААН України до сфери управління Фонду на виконання Розпорядження № 37-р, який 28 лютого 2023 року затвердив перший заступник Голови Фонду Кліменков Д. О.
2.Вимоги позову мотивувало тим, що відповідач усупереч приписам абзацу четвертого пункту 9 Положення № 1482 не повідомив позивача у триденний строк з дня видання Розпорядження № 37-р про визначені Фондом кандидатури до складу комісії з питань передачі об`єктів (єдиного майнового комплексу) ДП "Науково-виробнича дослідна агрофірма "Наукова" НААН України" зі сфери управління НААН України до сфери управління Фонду.
3.Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 27 квітня 2023 року позов задовольнив.
Суд виходив з того, що під час процедури передачі майна позивача зі сфери управління НААН України до сфери управління Фонду не міг застосовуватися пункт 8 Положення № 1482, оскільки правила цього пункту не передбачають порядку передачі єдиного (цілісного) майнового комплексу підприємств, установ, організацій, які не увійшли до переліку об`єктів, що не підлягають приватизації, та не належать до об`єктів, які необхідно залишити в державній власності.
Поряд із цим відповідач не виконав вимог абзацу четвертого пункту 9 Положення № 1482, згідно з якими впродовж триденного строку від дня винесення Розпорядження № 37-р мав звістити, але не повідомив позивача про кандидатури до складу комісії з питань передачі об`єктів (єдиного майнового комплексу ДП "Науково-виробнича дослідна агрофірма "Наукова" НААН України") зі сфери управління НААН України до сфери управління Фонду, які він мав визначити. Через таку бездіяльність відповідача позивач не мав можливості бути членом комісії з питань передачі об`єктів, подати необхідні документи, брати участь у підготовці та підписанні акта приймання-передачі об`єктів.
4. Під час судового розгляду позивач 24 березня і 03 квітня 2023 року двічі подавав заяви про зміну предмета позову, в яких до первинних позовних вимог додав додаткові, зокрема, про:
- визнання незаконним та скасування пункту 1 наказу Фонду від 20 лютого 2023 року № 320 "Про утворення комісій з питань передачі єдиних майнових комплексів державних підприємств, установ та організацій" у частині утворення комісії згідно з додатком 1 з питання передачі єдиного майнового комплексу ДП "Науково-виробнича дослідна агрофірма "Наукова" НААН України" зі сфери управління НААН України до сфери управління Фонду;
- визнання протиправними дій Фонду зі складання та затвердження акта приймання-передачі єдиного майнового комплексу ДП "Науково-виробнича дослідна агрофірма "Наукова" НААН України" зі сфери управління НААН України до сфери управління Фонду на виконання Розпорядження № 37-р;
- скасування акта приймання-передачі єдиного майнового комплексу ДП "Науково-виробнича дослідна агрофірма "Наукова" НААН України" зі сфери управління НААН України до сфери управління Фонду на виконання Розпорядження № 37-р, який затвердив 28 лютого 2023 року перший заступник Голови Фонду Кліменков Д. О.
Фонд у своїх запереченнях на доводи цих заяв зазначив, серед іншого, що заявлена ДП "Науково-виробнича дослідна агрофірма "Наукова" НААН України" зміна предмета і підстав позову містить у собі позовні вимоги, які не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Фонд з посиланням на частину першу статті 4 Закону України від 09 грудня 2011 року № 4107-VI "Про Фонд державного майна України" (далі - Закон № 4107?VI), яка передбачає основні засади Фонду, якими, зокрема, за пунктом 1 цієї частини є реалізація державної політики у сфері приватизації, оренди, використання та відчуження державного майна, а також у сфері державного регулювання оцінки майна, майнових прав та професійної оціночної діяльності, та на пункт 2 частини першої статті 20 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) про підсудність судам господарської юрисдикції справ у спорах, що виникають, зокрема, щодо приватизації майна, доводив, що висунуті позовні вимоги, а головне - доповнені позовні вимоги не характеризуються наявністю між позивачем та Фондом [спірних] публічно-правових відносин, особливо в частині саме визнання незаконним та скасування пункту 1 наказу Фонду від 20 лютого 2023 року № 320 "Про утворення комісій з питань передачі єдиних майнових комплексів державних підприємств, установ та організацій", оскільки стосується рішення Фонду про приватизацію ДП "Науково-виробнича дослідна агрофірма "Наукова" НААН України", незгода з якою (приватизацією) має вирішуватися в порядку господарського судочинства.
На підтвердження слушності своєї позиції відповідач послався, як він вважає, на судову практику національних судів вищих інстанцій, яка є дотичною та доречною для окреслених спірних правовідносин цієї справи. Зокрема, Фонд послався на постанови Великої Палати від 05 і 27 червня 2018 року у справах № 805/4506/16-а і № 815/6945/16, від 29 січня 2019 року у справі № 805/2495/17-а; на постанову Верховного Суду України від 01 грудня 2009 року у справі № 21-1506во09; на постанову Верховного Суду від 24 квітня 2019 року у справі № 826/6396/17.
13 квітня 2023 року за описаних вище підстав порушення правил предметної юрисдикції Фонд подав клопотання про закриття провадження. Суд першої інстанції ухвалою від 27 квітня 2023 року відмовив у задоволенні цього клопотання, позаяк виходив з того, що позивач не оскаржує рішення, дії чи бездіяльність Фонду стосовно приватизації майна, що своєю чергою унеможливлює віднесення такого спору до юрисдикції господарських судів, а оспорює рішення Фонду в частині дотримання порядку передачі об`єкта права державної власності. Тобто позивач фактично оскаржує бездіяльність органу виконавчої влади та ставить питання про його зобов`язання вчинити певні дії, що дозволяє трактувати цей спір як такий, що виник з публічно-правових правовідносин, розв`язання якого здійснюється за правилами адміністративного судочинства.
5. Третій апеляційний адміністративний суд погодився з рішенням суду першої інстанції і постановою від 12 вересня 2023 року залишив це рішення без змін.
В апеляційній скарзі Фонд з-поміж інших доводів стверджував, що вимоги, які утворюють предмет спору, а також аргументація позивача, спрямована на забезпечення позову, як-от: вимоги заборонити Фонду вчиняти будь-які дії, сплановані на приватизацію ДП "Науково-виробнича дослідна агрофірма "Наукова" НААН України", чи включати єдиний майновий комплекс ДП "Науково-виробнича дослідна агрофірма "Наукова" НААН України" до переліку об`єктів, що підлягають приватизації, чи опубліковувати відомості про цей комплекс на офіційному вебсайті Фонду, на офіційних сайтах місцевих рад та в електронній торговій системі, чи ухвалювати рішення про приватизацію ДП "Науково-виробнича дослідна агрофірма "Наукова" НААН України", - у своїй сукупності є тією зовнішньою поведінковою формою вираження позиції, яка дозволяє відносити заявлений спір до тих, що мають вирішуються за правилами господарського судочинства.
Правильність своєї тези в частині вимог про закриття провадження у справі з означених підстав апелянт мотивував посиланням на судову практику, коли клопотав закрити провадження у справі на стадії її судового розгляду судом першої інстанції.
Суд апеляційної інстанції відхилив доводи апелянта про закриття провадження у справі, бо вважав, що спір з приводу дотримання Фондом як суб`єктом владних повноважень законодавчо визначеного порядку передачі об`єктів права державної власності відповідно до вимог статті 19 КАС України є спором, який має ознаки публічно-правового конфлікту, на який за змістом та підставами правових вимог, суб`єктним складом учасників спірних правовідносин поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Неспроможність доводів апелянта в частині закриття провадження у справі апеляційний суд, з-поміж іншого, мотивував посиланням на постанови Великої Палати від 03 квітня 2018 року у справі № 761/33504/14-а, від 20 червня 2018 року у справі № 727/10968/17, від 12 червня 2019 року у справі № 1903/944/12, від 11 вересня 2019 року у справі № 815/742/14; на постанову Верховного Суду від 30 травня 2019 року у справі № 522/6818/19 та постанову того самого суду від 09 серпня 2023 року в цій справі № 160/4029/23, яка була ухвалена за наслідками перегляду судових рішень судів попередніх інстанцій щодо забезпечення позову.
6. Фонд не примирився з рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 квітня 2023 року та постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2023 року і звернувся з касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та постановити нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.
Як на підстави для задоволення вимог скарги посилається на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України і на те, що суди попередніх інстанцій не зважили на висновки Верховного Суду, сформульовані в постановах від 11 квітня 2018 року у справі № 910/12827/17 (господарська юрисдикція), від 22 травня 2018 року у справі № 910/12258/17 (господарська юрисдикція) та від 11 червня 2018 року у справі № 916/613/17 (господарська юрисдикція) про те, що акти приймання-передачі не мають ознак правочину в розумінні статті 202 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), вони є лише первинними документами, які не підпадають під визначення правочинів, які можуть визнаватися недійсними.
На думку скаржника, суди хибно трактують зміст абзацу першого пункту 10 Положення № 1482, позаяк акт приймання-передачі в цьому випадку є лише первинним документом, який встановлює факт переміщення документів, а заміна органу управління відбулась за Розпорядженням № 37-р, на підставі якого відбулося передавання єдиних майнових комплексів державних підприємств, установ та організацій за переліком згідно з додатком 1 зі сфери управління уповноважених органів управління (самоврядних організацій) до сфери управління Фонду. Положення № 1482 справді пов`язує момент переходу прав на управління об`єктом з моментом підписання акта приймання-передачі, проте сам акт приймання-передачі лише закріплює та потверджує факт передавання. Такий документ може слугувати тільки доказом у справі. За формою та змістом цей акт не є індивідуальним [правозастосовним] актом, бо не містить юридичної сили - веління його автора, що так чи інакше зачіпало б, втручалося чи порушувало права позивача.
З посиланням на пункт 7 частини третьої статті 353 та пункт 4 частини четвертої статті 328 КАС України відповідач зазначає, що цей спір треба було розглянути в порядку господарського судочинства з огляду на постанови Великої Палати від 05 червня 2018 року у справі № 805/4506/16-а, від 27 червня 2018 року у справі № 815/6945/16 та від 29 січня 2019 року у справі № 805/2495/17-а (усі висновки про предметну юрисдикцію зроблені в рамках справ, розпочатих за правилами адміністративного судочинства).
З покликанням на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України зазначає, що наразі бракує правового висновку Верховного Суду у подібних правовідносинах, зокрема, відносно того, чи мають входити до складу комісії з питань передачі об`єктів державної власності представники державного підприємства, єдиний майновий комплекс якого передається з відання уповноваженого органу до сфери управління Фонду.
Вважає, що також нема висновку Верховного Суду щодо питання застосування правил пункту 8 Положення № 1482, які прописують питання залучення та участі представників державних підприємств, установ, організацій у разі ухвалення компетентним органом управління рішення передати майно таких суб`єктів (юридичних осіб) в управління Фонду, та застосування пункту 19 частини першої статті 4 КАС України щодо акта приймання-передачі єдиного майнового комплексу державного підприємства.
Стверджує, що будь-які права ДП "Науково-виробнича дослідна агрофірма "Наукова" НААН України" в рамках окреслених спірних правовідносин не були порушені.
7. У відзиві на касаційну скаргу ДП "Науково-виробнича дослідна агрофірма "Наукова" НААН України" висловило свою згоду з висновками судів попередніх інстанцій. Просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів без змін, позаяк вони є правильними й обґрунтованими.
Вважає, що аналіз рішень у судових справах № 910/12827/17, № 10/12258/17, № 916/613/17, які зазначені в касаційній скарзі на підтвердження порушення правил предметної юрисдикції, ґрунтуються на різних фактичних обставинах справи, мають зовсім інший суб`єктний склад та нормативно-правове регулювання у порівнянні зі справою, що розглядається. Звідси - ці рішення не містять правових висновків Великої Палати щодо застосування норм права у подібних правовідносинах.
Вкотре нагадує, що (у цій) справі № 160/4029/23 ДП "Науково-виробнича дослідна агрофірма "Наукова" НААН України" не оскаржує дії чи рішення Фонду стосовно приватизації майна, що, своєю чергою, позбавляє слушності тверджень автора касаційної скарги про можливість розв`язання заявленого спору за правилами господарського судочинства.
8. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 26 жовтня 2023 року відкрив касаційне провадження у справі за позовом ДП "Науково-виробнича дослідна агрофірма "Наукова" НААН України" до Фонду, а ухвалою від 30 листопада 2023 року за наслідками попереднього розгляду матеріалів касаційної скарги Фонду на підставі частини п`ятої статті 346 КАС України передав на розгляд Великої Палати.
Суд дійшов висновку, що скаржник оскаржує рішення судів першої та апеляційної інстанцій щодо предметної юрисдикції спорів, зокрема, в правовідносинах, які виникли у зв`язку із процедурою передачі єдиного майнового комплексу (ДП "Науково-виробнича дослідна агрофірма "Наукова" НААН України") зі сфери управління уповноважених органів управління (самоврядних організацій) (НААН України) до сфери управління Фонду.
9. Велика Палата в ухвалі від 10 січня 2024 року підсумувала, що нема підстав для прийняття цієї справи до її провадження. Зокрема, Велика Палата виходила з того, що, покликаючись на оскарження відповідачем судових рішень з підстав порушення правил предметної юрисдикції та через брак висновку Великої Палати у подібних правовідносинах, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду не звернув уваги на те, що скаржник (Фонд), якщо проаналізувати зміст його касаційної скарги та матеріалів до неї, фактично не обґрунтовував порушення судами правил юрисдикції наявністю судових рішень Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду у справі з подібною підставою та предметом позову в подібних правовідносинах, як передбачено пунктом 2 частини шостої статті 346 КАС України.
З покликанням на правила частини шостої статті 347 КАС України Велика Палата виснувала, що зміст та матеріали касаційної скарги, брак подібних спірних правовідносин до тих, щодо яких формульований правозастосовний висновок Великої Палати, нормативні положення, які регламентують порядок направлення справи до цього суду, вказують на існування обставин, за яких касаційна скарга Фонду на судові рішення у справі з означеними вище позовними вимогами підлягає поверненню відповідній колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для продовження розгляду.
10. На жаль, я не можу погодитися з таким розумінням та застосуванням правил процесуального закону, які визначають суд, який є компетентним з розгляду питань щодо предметної юрисдикції, та які визначають порядок і умови передавання спору щодо цього питання до компетентного суду.
11. За правилами частини шостої статті 346 КАС України в первинній її редакції, запровадженій Законом України від 03жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", справа підлягала передачі на розгляд Великої Палати у всіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.