П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 січня 2024 року
м. Київ
Справа № 990/161/23
Провадження № 11-164заі23
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Шевцової Н. В.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання рішення протиправним та зобов`язання вчинити дії за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16.10.2023 (судді Стеценко С. Г., Берназюк Я. О., Шарапа В. М., Тацій Л. В., Стрелець Т. Г.),
УСТАНОВИЛА:
Короткий зміст та обґрунтування наведених у позовній заяві вимог
1. ОСОБА_1 03.08.2023 подав до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції позов до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - відповідач, ВККС України, Комісія), в якому з урахуванням уточнення просив:
- визнати протиправною відмову ВККС України в наданні позивачу публічної інформації відповідно до запиту про отримання публічної інформації від 27.07.2023;
- зобов`язати ВККС України повторно розглянути його запит про отримання публічної інформації від 27.07.2023 з урахуванням висновків суду і надати йому запитувану публічну інформацію в електронному вигляді;
- допустити рішення суду до негайного виконання згідно із частиною першою статті 371 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України);
- стягнути на його користь із відповідача судові витрати у вигляді судового збору.
2. На обґрунтування позову зазначив, що відмова ВККС України в наданні копій письмових робіт, складених кандидатами на посаду судді місцевого суду в липні-серпні 2019 року в ході кваліфікаційного іспиту в межах процедури добору кандидатів на посаду суддів місцевих судів, оголошеного рішенням ВККС України від 03.04.2017 № 28/зп-17, викладена у відповіді від 02.08.2023 № П-1286/23 на його запит, є незаконною.
3. Також позивач вказує, що в рішеннях Конституційного суду Вірменії та Конституційного трибуналу Польщі викладено висновок про недопустимість обмеження громадськості в доступі до інформації щодо конкурсних процедур кандидатів на посаду суддів, зазначає, що посилання на практику конституційних судів інших країн є допустимим з огляду на практику Конституційного Суду України.
4. Щодо суті відмови в наданні запитуваної інформації позивач стверджує, що поширення інформації, яку він просив надати, пов`язано зі значним суспільним інтересом суспільства з огляду на значну увагу до судової реформи в Україні. Поширення вказаної інформації не порушує "право на репутацію" кандидатів на посади суддів та інтереси ВККС України, оскільки відповідь на запит не містить обґрунтувань складності підготовки нових практичних завдань. ВККС України не зазначено, яким чином шкода від поширення інформації переважає суспільний інтерес до неї. Поширення вказаної інформації не порушує інтереси правосуддя, оскільки запитувана інформація стосується кандидатів на посаду судді, а не діючих суддів. Зазначає, що опублікування вказаної інформації в момент, коли призначення особи на посаду судді є незворотним, є найбільш доцільним та обґрунтованим.
5. Також позивач вказує, що порушення його прав та свобод полягає в тому, що Закон України "Про доступ до публічної інформації" від 13.01.2011 №2939-VI (далі - Закон № 2939-VI), як він вважає, надає йомуправо на отримання цієї інформації, проте відповідач протиправно перешкоджає позивачу в реалізації цього права.
6. Посилаючись на вказані обставини, позивач просить позов задовольнити.
7. Відповідач надав до суду першої інстанції відзив на позовну заяву, в якому в задоволенні позовних вимог просив відмовити з огляду на те, що ВККС України є розпорядником інформації, пов`язаної з проведенням кваліфікаційного іспиту. З уваги на положення статті 6 Закону № 2939-VI інформацію, яка міститься в зошитах для виконання практичних завдань, сформованих у межах проведення добору кандидатів на посаду судді, включено до Переліку відомостей, що становлять службову інформацію у ВККС України, затвердженого наказом Голови ВККС України 05.04.2017 № 24 (зі змінами) (далі - Перелік № 24).
8. Обмеження доступу до вказаної інформації здійснено виключно з метою захисту репутації та прав кандидатів на посаду судді, оскільки опублікування інформації щодо виконаних практичних завдань у соцмережі "Фейсбук" призведе до масового обговорення та оцінки вказаних робіт, що не завжди є результатом повного чи всебічного розуміння вказаної інформації та може спричинити цькування та приниження кандидатів на посаду судді. Крім того, обмеження інформації здійснено задля підтримання авторитету й неупередженості правосуддя, оскільки складення кваліфікаційного іспиту є частиною процедури добору кандидатів на посаду судді, результатом якого є призначення на посади суддів.
9. Тому розголошення інформації щодо виконаних практичних робіт загрожуватиме незалежності здійснення судочинства вказаними особами, а зазначена інформація, опублікована у вільному доступі, може зробити суддю вразливим до впливу третіх осіб. З огляду на це описана шкода значно переважає суспільний інтерес в отриманні запитуваної інформації.
10. Також відповідач звернув увагу на те, що процедуру добору на посаду судді місцевого суду ще не закінчено і остаточне рішення в цій процедурі ВККС України не ухвалено.
11. Сукупність цих факторів, на думку відповідача, обґрунтовує правомірність дій ВККС України щодо обмеження доступу до вказаної інформації та підтверджує, що відповідь на запит позивача здійснено в межах, порядку та у спосіб, визначені Законом № 2939-VI.
12. У відповіді на відзив позивач зазначив, що за методикою проведення конкурсу і згідно з фактичними обставинами ВККС України публікує назагал деперсоніфіковані результати оцінювання кандидатів, - тобто оцінки кандидатів із зазначенням їх прізвищ, імен та по-батькові перебувають у вільному доступі. Тому якщо припустити гіпотетично, що якийсь кандидат погано склав іспит, отримав занизьку оцінку, то публікація копії його роботи не може завдати шкоди його авторитету більшої, ніж завдає уже сам по собі факт оприлюднення ВККС України виставленої йому оцінку.
13. Також позивач наголошує, що варто врахувати те, що суспільний контекст, який існував в Україні у 2017 році і який існує в 2022-2023 роках, значно змінився: оскільки Україна набула статус кандидата у члени Європейського Союзу і судова реформа була висунута як одна з ключових умов, виконання якої потребується для подальшого отримання цього статусу, у суспільстві існує особливо високий інтерес до перебігу цієї реформи.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
14. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 16.10.2023 відмовив у задоволенні позову.
15. Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що відповідач обґрунтовано обмежив доступ до інформації з грифом "Для службового користування", яка міститься в зошитах з практичних завдань, виконаних кандидатами на посаду судді місцевого суду, з посиланням на те, що запитувані позивачем відомості мали статус інформації з обмеженим доступом і не могли бути йому надані з метою захисту репутації та прав кандидатів на посаду судді, оскільки розголошення такої інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам, а шкода від оприлюднення цієї інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі, та позиція інших учасників справи
16. Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом частини другої статті 6 Закону № 2939-VI, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове про задоволення позову.
17. Скарга мотивована тим, що суд першої інстанції в оскаржуваному рішенні не відповів і не пояснив, чому буде порушуватися недоторканність особистого життя кандидата на посаду судді у разі надання копії практичного завдання.
18. На думку ОСОБА_1, суд першої інстанції при застосуванні у цій категорії справ "трискладового тесту" не вказав, яка ж конкретна шкода послідує за надання спірної інформації, чим така шкода вимірюється і чи існують будь-які способи підтвердити можливість її настання, приклади її настання.
19. До того ж, на думку позивача, покликання у рішенні суду першої інстанції на постанови Великої Палати Верховного Суду від 05.06.2018 у справі № 800/333/17 та від 16.09.2020 у справі № 9901/100/19 є нерелевантним з огляду на різну мету, з якою позивачі у вказаних справах та у розглядуваній справі зверталися для отримання копій практичних робіт, що обумовлює, за твердженням позивача, наявність різного рівня суспільного інтересу до такої інформації.
20. Також позивач не погоджується з мотивами Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду стосовно недоцільності застосування рішень конституційних судів Вірменії та Польщі, на які він посилався у позовній заяві, оскільки вказані справи були подібні до цієї справи, у яких суди дійшли висновку, що суспільний інтерес у забезпеченні якості та прозорості добору суддів переважає шкоду від втручання в особисте життя кандидатів у разі оприлюднення такої інформації. Тож інтерес до якості добору на суспільно важливу посаду переважає існуючі інтереси в конфіденційності перебігу конкурсу.
21. З посиланням на практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд) у справах "Н.С. проти Хорватії" (N.S. v. Croatia) (№36908/13) і "Дюпуї та інші проти Франції" (Dupuis and Others v. France) (№1914/02) позивач вважає маловірогідним існування "необхідності у демократичному суспільстві" потреби в обмеженні доступу до тексту роботи кандидата на посаду судді.
22. 24.11.2023 до Великої Палати Верховного Суду надійшов відзив ВККС України, у якому відповідач, повторюючи доводи відзиву на позовну заяву, просить апеляційну скаргу позивача залишити без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16.10.2023 залишити без змін.
Рух апеляційної скарги
23. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 02.11.2023 відкрила апеляційне провадження в цій справі та призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження.
24. Ухвалою від 29.11.2023 Велика Палата Верховного Суду призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі пункту 1 частини першої та частини третьої статті 311 КАС України, оскільки у справі відсутні клопотання від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, а характер спірних правовідносин та предмет доказування не вимагають участі сторін.
Обставини справи, установлені судами попередніх інстанцій
25. ВККС України 27.07.2023 оприлюднено декодовані та загальні результати кваліфікаційного іспиту, складеного кандидатами на посаду судді місцевого суду в липні - серпні 2019 року (щодо добору, оголошеного рішенням ВККС України від 03.04.2017 № 28/зп-17).
26. Позивач 27.07.2023 подав до ВККС України запит у порядку Закону № 2939-VI щодо надання публічної інформації (шляхом надіслання на електронну пошту з накладенням на нього КЕП), у якому просив надати в електронному вигляді копії письмових робіт, складених кандидатами на посаду судді місцевого суду в ході вказаного вище кваліфікаційного іспиту, з метою подальшої їх публікації в групі "Позиції вищих судів України" у соцмережі "Фейсбук" для порівняння робіт, виявлення помилок, відзначення найкращих робіт, підвищення потенційними кандидатами загального розуміння перебігу іспитів, методики оцінювання робіт членами ВККС України.
27. ВККС України 02.08.2023 надала відповідь на вказаний запит за вих. № П-1286/23, у якій повідомлено позивача про те, що інформацію, яка міститься в зошитах для виконання практичних завдань, сформованих у межах проведення добору кандидатів на посаду судді, включено до Переліку № 24. Зошитам для виконання практичних завдань надано гриф "Для службового користування". Позивача повідомлено про те, що частиною третьою статті 78 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" передбачено, що виконання практичного завдання під час кваліфікаційного іспиту здійснюється анонімно. Крім того, у серпні 2019 року під час кваліфікаційного іспиту застосовано 18 практичних завдань, зміст яких може бути використано під час реалізації ВККС України наступних процедур суддівської кар`єри. З огляду на викладене доступ до зошитів для виконання практичних завдань не надається для захисту репутації та прав кандидатів на посаду судді та підтримання авторитету й неупередженості правосуддя, оскільки розголошення такої інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам, а шкода від оприлюднення цієї інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
28. Вважаючи вказану відмову ВККС України щодо надання позивачу публічної інформації протиправною, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
29. Велика Палата Верховного Суду дослідила матеріали справи, зважила на письмові звернення до суду, що стосуються суті спору, і дійшла такого висновку.
30. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
31. Згідно із частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
32. Відповідно до статті 32 Конституції України ніхто не може зазнавати втручання в його особисте і сімейне життя, крім випадків, передбачених Конституцією України.
33. Не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
34. Кожний громадянин має право знайомитися в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, установах і організаціях з відомостями про себе, які не є державною або іншою захищеною законом таємницею.
35. Кожному гарантується судовий захист права спростовувати недостовірну інформацію про себе і членів своєї сім`ї та права вимагати вилучення будь-якої інформації, а також право на відшкодування матеріальної і моральної шкоди, завданої збиранням, зберіганням, використанням та поширенням такої недостовірної інформації.
36. Стаття 34 Конституції України закріплює, що кожному гарантується право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань. Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
37. Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.
38. Таке конституційне та законодавче регулювання права особи вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію узгоджується з Міжнародним пактом про громадянські і політичні права 1966 року, яким визначено, що кожна людина має право на вільне вираження свого погляду; це право включає свободу шукати, одержувати і поширювати будь-яку інформацію та ідеї, незалежно від державних кордонів, усно, письмово чи за допомогою друку або художніх форм вираження чи іншими способами на свій вибір (пункт 2 статті 19). Однією з гарантій реалізації конституційних прав на вільне збирання, зберігання, використання і поширення інформації є законодавче закріплення права кожного на доступ до інформації, яке згідно зі статтею 5 Закону № 2939-VI забезпечується систематичним та оперативним оприлюдненням інформації в офіційних друкованих виданнях, на офіційних вебсайтах у мережі "Інтернет", на інформаційних стендах та будь-яким іншим способом, а також шляхом надання інформації на запити (пункт 4 Рішення Конституційного Суду України від 20.01.2012 № 2-рп/2012).
39. Стаття 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 1950 року (далі - Конвенція), яка в силу статті 9 Конституції України є частиною національного законодавства України, закріплює, що кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Ця стаття не перешкоджає державам вимагати ліцензування діяльності радіомовних, телевізійних або кінематографічних підприємств.
40. Здійснення цих свобод, оскільки воно пов`язане з обов`язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду.
41. Відповідно до статті 5 Закону України від 02.10.1992 № 2657-XII "Про інформацію" (далі - Закон № 2657-XII) кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.
42. За змістом частин першої, другої статті 7 Закону № 2657-XII право на інформацію охороняється законом. Держава гарантує всім суб`єктам інформаційних відносин рівні права і можливості доступу до інформації. Ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом.
43. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених Законом № 2939-VI, та інформації, що становить суспільний інтерес, встановлює цей Закон.
44. За порядком доступу інформація поділяється на відкриту та з обмеженим доступом (частина перша статті 20 Закону № 2657-ХІІ).
45. Відкритою є будь-яка інформація, крім тієї, що віднесена законом до інформації з обмеженим доступом (частина друга статті 20 Закону № 2657-ХІІ). Зокрема, відкритою, крім випадків, встановлених законом, є публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених законом (частина перша статті 1 Закону № 2939-VI).
46. Інформацією з обмеженим доступом є конфіденційна, таємна та службова. Конфіденційною є інформація про фізичну особу, а також інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб`єктів владних повноважень. Конфіденційна інформація може поширюватися за бажанням (згодою) відповідної особи у визначеному нею порядку відповідно до передбачених нею умов, а також в інших випадках, визначених законом (частини перша, друга статті 21 Закону № 2657-ХІІ).
47. До конфіденційної інформації про фізичну особу належать, зокрема, дані про її національність, освіту, сімейний стан, релігійні переконання, стан здоров`я, а також адреса, дата і місце народження (частина друга статті 11 Закону № 2657-ХІІ).
48. Конституційний Суд України в абзаці першому пункту 1 резолютивної частини Рішення від 30.10.1997 № 5-зп відніс до конфіденційної інформації про фізичну особу, крім вказаної, ще й відомості про її майновий стан та інші персональні дані.
49. Відповідно до частин третьої та четвертої статті 21 Закону № 2657-ХІІ порядок віднесення інформації до таємної або службової, а також порядок доступу до неї регулюються законами.
50. До інформації з обмеженим доступом не можуть бути віднесені такі відомості: 1) про стан довкілля, якість харчових продуктів і предметів побуту; 2) про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні ситуації, що сталися або можуть статися і загрожують безпеці людей; 3) про стан здоров`я населення, його життєвий рівень, включаючи харчування, одяг, житло, медичне обслуговування та соціальне забезпечення, а також про соціально-демографічні показники, стан правопорядку, освіти і культури населення; 4) про факти порушення прав і свобод людини, включаючи інформацію, що міститься в архівних документах колишніх радянських органів державної безпеки, пов`язаних з політичними репресіями, Голодомором 1932-1933 років в Україні та іншими злочинами, вчиненими особами, які брали участь або сприяли реалізації російської імперської політики, представниками комуністичного та/або націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів; 5) про незаконні дії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб; 5-1) щодо діяльності державних та комунальних унітарних підприємств, господарських товариств, у статутному капіталі яких більше 50 відсотків акцій (часток) належать державі або територіальній громаді, а також господарських товариств, 50 і більше відсотків акцій (часток) яких належать господарському товариству, частка держави або територіальної громади в якому становить 100 відсотків, що підлягають обов`язковому оприлюдненню відповідно до закону; 6) інші відомості, доступ до яких не може бути обмежено відповідно до законів та міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
51. Суд першої інстанції установив, що запитувана позивачем інформація, яка міститься в зошитах для виконання практичних завдань, сформованих у межах проведення добору кандидатів на посаду судді, відноситься до інформації з обмеженим доступом, зокрема службової інформації.
52. Згідно зі статтею 3 Закону № 2939-VI право на доступ до публічної інформації гарантується обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.
53. Відповідно до статті 5 Закону № 2939-VI доступ до інформації забезпечується шляхом: 1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі "Інтернет"; на єдиному державному вебпорталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом; 2) надання інформації за запитами на інформацію.
54. Згідно із частиною першою статті 6 Закону № 2939-VI інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.
55. Частиною другою статті 6 Закону № 2939-VI передбачено, що обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:
1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;