ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 січня 2024 року
м. Київ
cправа № 500/3953/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Баранець О. М. - головуючий, Вронська Г. О., Кролевець О. А.,
за участю секретаря судового засідання Москалика О. В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1
на рішення Господарського суду Тернопільської області
у складі судді Чопко Ю.О.,
від 19.06.2023
на постанову Західного апеляційного господарського суду
у складі колегії суддів: Зварич О.В., Гриців В.М., Плотніцького Б.Д.,
від 06.11.2023
у справі за позовом ОСОБА_1,
до Коропецької селищної ради
за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору: Опорного закладу "Коропецька загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів імені Марка Каганця"
про визнання протиправними та скасування рішень Коропецької селищної ради,
за участю представників:
від позивача: Яцина Н. З., Молень Р. Б.,
від відповідача: не з`явилися,
від третьої особи: не з`явилися.
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У липні 2021 року ОСОБА_2 та ОСОБА_1 звернулись до Тернопільського окружного адміністративного суду з позовом до Коропецької селищної ради про визнання протиправними та скасування рішень Коропецької селищної ради від 14.05.2021 № 380 "Про створення опорного закладу освіти у Коропецькій територіальній громаді", від 04.06.2021 №405 "Про створення опорного закладу освіти", від 15.06.2021 №464 "Про проведення конкурсу на заміщення вакантної посади директора Опорного закладу "Коропецька загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів ім. Марка Каганця Коропецької селищної ради Тернопільської області".
Позовні вимоги мотивовані тим, що спірні рішення Коропецької селищної ради порушують їх права як громадян та членів Коропецької об`єднаної територіальної громади. Відповідач при прийнятті спірних рішень порушив положення cтатті 19 Конституції України, внаслідок чого сьома та восьма позачергові сесії Коропецької селищної ради VIII скликання, на яких приймалися спірні рішення, були проведені без достатньої правової підстави, необхідності та будь-яких мотивованих пропозицій про скликання позачергових сесії ради, без зазначення питань порядку денного та проектів документів, розгляд яких пропонувався, з порушенням розумних строків підготовки до сесії. Питання створення опорного закладу освіти у Коропецькій територіальній громаді вже було предметом розгляду на сьомій позачерговій сесії Коропецької селищної ради VIII скликання. Відповідач порушив процедуру прийняття спірних рішень. Також при прийнятті спірних рішень не дотримано положень Закону України "Про освіту", Закону України "Про загальну середню освіту", Положення про опорний заклад освіти, що затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 19.06.2019 №532, Порядку проведення конкурсу на визначення опорного закладу освіти Коропецької селищної ради в частині, що стосується організації, проведення та затвердження результатів конкурсу про визначення опорного закладу освіту. Також відповідач провів підміну тексту рішення Коропецької селищної ради від 04.06.2021 № 405 "Про створення опорного закладу освіти".
З підстав, зазначених в ухвалі Тернопільського окружного адміністративного суду від 23.05.2022 року закрито провадження у справі № 500/3953/21 в частині позовних вимог, заявлених ОСОБА_2 .
Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 06.06.2022 у справі № 500/3953/21 повністю відмовлено в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 .
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06.12.2022 скасовано рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 06.06.2022 у справі № 500/3953/21 та закрито провадження у справі. Роз`яснено позивачеві, що даний спір належить до юрисдикції господарського суду.
Ухвалою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14.03.2023 у справі № 500/3953/21 задоволено заяву ОСОБА_1 про передачу справи за встановленою юрисдикцією. Справу № 500/3953/21 передано на розгляд до Господарського суду Тернопільської області.
Господарський суд Тернопільської області ухвалою від 10.04.2023 прийняв матеріали справи №500/3953/21 до розгляду та відкрив провадження у справі, вирішив здійснювати розгляд справи за правилами загального позовного провадження.
Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій
Розпорядженням селищного голови Коропецької селищної ради від 18.03.2021 №18 створено робочу групу з підготовки та проведення громадських слухань щодо створення опорного навчального закладу Коропецької територіальної громади на базі Коропецької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів ім. М.Каганця. Зобов`язано керуючого справами виконавчого комітету Коропецької селищної ради Винничук О.В. затвердити план заходів щодо підготовки та проведення громадських слухань.
На виконання Розпорядження селищного голови Коропецької селищної ради від 18.03.2021 №18 складено план заходів з підготовки та проведення громадських слухань щодо створення опорного навчального закладу Коропецької територіальної громади впродовж березня - квітня 2021 року.
Розпорядженням селищного голови Коропецької селищної ради №19 від 19.03.2021 "Про проведення громадських слухань щодо створення опорного закладу освіти в Коропецькій територіальній громаді" визначено провести громадські слухання з дотриманням процедури їх проведення, плану підготовки заходів у визначені законодавством терміни. Встановлено дати проведення громадських слухань в населених пунктах територіальної громади: Вербківський старостинський округ 06 квітня 2021, Вістрянський старостинський округ 07 квітня 2021, Гориглядівський старостинський округ 08.04.2021, селище Коропець 09.04.2021.
На виконання Розпорядження від 19.03.2021 №19 були проведення громадські слухання з обговорення питання створення опорного закладу освіти у Коропецькій територіальній громаді, що підтверджується протоколами громадських слухань від 06.04.2021, 07.04.2021, 08.04.2021, 09.04.2021.
Розпорядженням селищного голови Коропецької селищної ради від 20.04.2021 №35 скликано сьому позачергову сесію Коропецької селищної ради VІІІ скликання на 05.05.2021, до порядку денного якої включено питання про створення оптимальної освітньої мережі в Коропецькій територіальній громаді.
За результатами поіменного голосування, не прийнято рішення про створення опорного закладу освіти у Коропецькій територіальній громаді, проект рішення відправлено на доопрацювання та вивчення, призначено друге пленарне засідання з блоку освітніх питань.
Розпорядженням селищного голови Коропецької селищної ради від 07.05.2021 №43 скликано друге пленарне засідання сьомої позачергової сесії Коропецької селищної ради VІІІ скликання на 11.05.2021, до порядку денного якого включено питання про створення оптимальної освітньої мережі в Коропецькій територіальній громаді.
Розпорядженням селищного голови від 11.05.2021 №44 перенесено скликання другого пленарного засідання сьомої позачергової сесії Коропецької селищної ради VІІІ скликання на 14.05.2021.
14.05.2021 Коропецька селищна рада прийняла Рішення №380 "Про створення опорного закладу освіти у Коропецькій територіальній громаді", у відповідності до якого вирішила створити опорний заклад освіти у Коропецькій територіальній громаді. Затвердити Положення про проведення конкурсу на визначення опорного закладу освіти у Коропецькій територіальній громаді, склад комісії. Оголошено конкурс на визначення опорного закладу освіти у Коропецькій територіальній громаді.
Розпорядженням селищного голови Коропецької селищної ради від 01.06.2021 №51 скликано засідання восьмої позачергової сесії Коропецької селищної ради VІІІ скликання на 04.06.2021, до порядку денного якого включено питання про створення опорного закладу освіти на базі Коропецької ЗОШ І-ІІІ ступенів ім.М.Каганця, про конкурс на посаду директора опорного закладу освіти Коропецької громади.
У відповідності до Рішення Коропецької селищної ради Тернопільської області від 04.06.2021 №405 "Про створення опорного закладу освіти", визначено Коропецьку загальноосвітню школу І-ІІІ ступенів імені Марка Каганця Коропецької селищної ради Тернопільської області опорним закладом освіти; створено філії Коропецької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів ім.М.Каганця у селах Вістря, Вербка та Світле; вирішено провести реорганізацію закладів освіти шляхом приєднання до опорного закладу освіти Коропецької селищної ради; затверджено Статуту Коропецької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів імені Марка Каганця Коропецької селищної ради Тернопільської області.
В подальшому, 15.06.2021 Коропецькою селищною радою прийнято рішення №464 "Про проведення конкурсу на заміщення вакантної посади директора Опорного закладу "Коропецька загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів імені Марка Каганця Коропецької селищної ради Тернопільської області", згідно з яким оголошено конкурс на посаду директора Опорного закладу Коропецька загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів імені Марка Каганця Коропецької селищної ради Тернопільської області; початком проведення конкурсу визначено дату 08.07.2021, час 10:00 год; затверджено постійний склад конкурсної комісії з проведення конкурсу на посаду директора Опорного закладу "Коропецька загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів імені Марка Каганця Коропецької селищної ради Тернопільської області" згідно з умовами та квотами, передбаченими Положенням про конкурс та внесених до нього змін; затверджено перелік питань, форму перевірки знання законодавства (письмове тестування) та зразок ситуаційного завдання.
Не погоджуючись із рішенням органу місцевого самоврядування від 14.05.2021 №380 "Про створення опорного закладу освіти у Коропецькій територіальній громаді", від 04.06.2021 №405 "Про створення опорного закладу освіти", від 15.06.2021 №464 "Про проведення конкурсу на заміщення вакантної посади директора Опорного закладу "Коропецька загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів ім. Марка Каганця Коропецької селищної ради Тернопільської області", позивачка звернулася до суду з цим позовом.
Короткий зміст рішення місцевого господарського суду та постанови суду апеляційної інстанції
Рішенням Господарського суду Тернопільської області від 19.06.2023 у справі № 500/3953/21 відмовлено у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 Судові витрати покладено на позивача.
Рішення суду мотивовано тим, що Відділ освіти, культури, молоді та спорту Виконавчого комітету Коропецької селищної ради Монастириського району Тернопільської області ініціював створення опорного закладу освіти у Коропецькій територіальній громаді з метою формування у громаді ефективної оптимальної мережі шляхом включення до порядку денного сесії селищної ради проектів рішень, зокрема, про створення опорного закладу освіту у Коропецькій територіальній громаді, затвердження умов проведення конкурсу на визначення опорного закладу освіти та складу комісії, про затвердження Положення про конкурс на посаду керівника комунального закладу освіти, оголошення конкурсу на визначення опорного закладу освіти у громаді. Розпорядженням селищного голови Коропецької селищної ради №18 від 18.03.2021 створено робочу групу з підготовки та проведення громадських слухань щодо створення опорного навчального закладу Коропецької територіальної громади та складено План заходів з підготовки та проведення громадських слухань щодо створення опорного навчального закладу Коропецької територіальної громади впродовж березня - квітня 2021 року. У відповідності до Розпорядження селищного голови від 19.03.2021 №19 "Про проведення громадських слухань щодо створення опорного закладу освіти в Коропецькій територіальній громаді", визначено провести громадські слухання з дотриманням процедури їх проведення, плану підготовки заходів у визначені законодавством терміни. Також, встановлено дати проведення громадських слухань в населених пунктах територіальної громади: Вербківський старостинський округ, Вістрянський старостинський округ, Гориглядівський старостинський округ, селище Коропець. На виконання Розпорядження від 19.03.2021 №19 були проведені громадські слухання з обговорення питання про створення опорного закладу освіти у Коропецькій громаді, що підтверджується Протоколами громадських слухань від 09.04.2021, 06.04.2021, 07.04.2021, 08.04.2021. Суд врахував, що Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" не забороняє приймати на позачергових сесіях рішення щодо питань створення опорного закладу освіти. У цьому випадку створення опорного закладу освіти не порушує принципу якнайкращого забезпечення інтересів дітей, що проживають на території відповідної громади. Позивачка не зазначила, які саме її права як громадянина порушені спірними рішенням.
Західний апеляційний господарський суд постановою від 06.11.2023 рішення Господарського суду Тернопільської області від 19.06.2023 у справі № 500/3953/21 залишив без змін.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та аргументи учасників справи
ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Господарського суду Тернопільської області від 19.06.2023 та постанову Західного апеляційного господарського суду від 06.11.2023 у справі № 500/3953/21, у якій просила Скасувати оскаржені судові рішення та прийняти нове рішення, яким провадження у справі закрити, справу повернути для розгляду до окружного адміністративного суду.
Підставою касаційного оскарження судових рішень позивачка визначила пункт 1 частини 2 статті 287 Господарського процесуального кодексу України, у зв`язку з порушенням судами попередніх інстанцій норм процесуального та матеріального права та не врахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, які викладені у постановах Верховного Суду від 02.08.2023 у справі № 925/1741/21 та від 04.12.2020 у справі № 910/8124/19.
В обґрунтування підстав касаційного оскарження судових рішень скаржниця зазначила:
1) висновки суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для врахування постанови Великої Палати Верховного Суду від 02.08.2023 року у справі № 925/1741/21 є помилковими. Відповідно до вказаної постанови розгляд даної справи відноситься до компетенції адміністративного суду, тому сторона позивача просила провадження у справі закрити.
Наразі відсутній спір про підсудність у даній справі, а рішення суду апеляційної інстанції про відмову у задоволенні клопотання позивача про врахування при розгляді справи постанови Великої Палати Верховного Суду від 02.08.2023 року у справі № 925/1741/21 та закриття провадження у справі є незаконним та таким, що здійснено внаслідок неповного врахування обставин справи;
2) висновки судів про те, що позивачка не зазначила її конкретних прав, які порушені оскаржуваними рішеннями є помилковими, оскільки цими рішеннями порушується конституційне право позивачки на освіту, як жителя громади, зокрема в частині організації освітнього процесу в опорному закладі освіти та його філіях.
Цей висновок суперечить нормам матеріального права та здійснений без врахування висновку Великої Палати Верховного Суду викладеного у постанові від 02.08.2023 у справі N 925/1741/21, згідно з яким сільська рада є суб`єктом владних повноважень, оскаржене рішення якого прийняте на виконання владних управлінських функцій і є таким, що зачіпає права і інтереси члена територіальної громади, тому правовідносини, які виникли у справі, є публічно-правовими;
3) висновок судів попередніх інстанцій про те, що відповідачем належним чином проведені громадські обговорення питання створення опорного закладу освіти Коропецької селищної ради, зроблено із неправильним застосуванням положень абз.2 ч.2 ст.32 Закону України "Про повну загальну середню освіту" (в редакції на час виникнення правовідносин) та п.12 Порядку №996, які передбачають необхідність громадського обговорення виключно проекту рішень, якими у цьому випадку мали бути проект рішення №380 від 14.05.2021 та проект рішення №405 від 04.06.2021;
4) скликання та проведення відповідачем засідань сьомої та восьмої позачергової сесії Коропецької селищної ради VIII скликання, на яких приймалося спірне рішення №405, було здійснено із порушенням процедури підготовки та проведення таких засідань;
5) помилковим є висновок суду першої інстанції про виправлення відповідачем технічної помилки у оскаржуваному рішенні від 04.06.2021 №405 "Про створення опорного закладу освіти", оскільки відхилення клопотання сторони позивача про огляд у судовому засіданні відеозапису унеможливило встановити дійсні обставини справи зокрема щодо дійсної редакції спірного рішення від 04.06.2021 року №405 "Про створення опорного закладу освіти";
6) Судом апеляційної інстанції не враховано правову позицію, викладену у постанові Верховного Суду від 04.12.2020 у справі N 910/8124/19, згідно з якою поведінка державних органів повинна бути максимально прозорою, відкритою та зрозумілою для всіх учасників правовідносин, а порушення встановлених законами правил та невиконання покладених на державні органи обов`язків матиме наслідком покладення на такі органи відповідальності та спричинить необґрунтовані додаткові витрати. Тож державні органи, виконуючи покладені на них обов`язки, повинні здійснювати свою діяльність таким чином, щоб не допускати та уникати ситуацій, внаслідок яких держава нестиме додаткові матеріальні і репутаційні ризики.
У зв`язку з цим суди помилково не врахували, що відповідачем порушено порядок оприлюднення проектів спірних рішень, не дотримано процедури підготовки та винесення питань на розгляд пленарного засідання.
Спірне рішення від 04.06.2021 №405 прийнято за відсутності законодавчого забезпечення в розумінні дотримання вимог Законів України "Про освіту" та "Про повну загальну середню освіту" без пониження Коропецької ЗОШ І-ІІІ ступенів.
Відповідач та третя особа правом подати відзиви на касаційну скаргу не скористалися, що не перешкоджає касаційному перегляду судових рішень.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Щодо меж розгляду справи судом касаційної інстанції
Відповідно до частини першої статті 300 Господарського процесуального кодексу України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій
Щодо доводів касаційної скарги про помилковість висновків суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для врахування постанови Великої Палати Верховного Суду від 02.08.2023 у справі № 925/1741/21.
Велика Палата Верховного Суду 02.08.2023 прийняла постанову у справі № 925/1741/21 за позовом ОСОБА_3 до Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Шабельниківського навчально-виховного комплексу "Загальноосвітня школа I ступеня - дошкільний навчальний заклад" Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області та третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Виконавчого комітету Червонослобідської сільської ради Черкаського району Черкаської області, про визнання недійсним рішення, у якій відступила від висновків щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах стосовно юрисдикції спору, які викладено у постановах Великої Палати від 27 травня 2020 року у справі № 813/1232/18 (провадження № 11-90апп20) та від 09 вересня 2020 року у справі № 260/91/19 (провадження № 11-1008апп19) та Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у постановах від 28 січня 2021 року у справі № 140/434/19 (провадження № К/9901/34036/19) та від 22 жовтня 2020 року у справі № 694/1174/16-а (провадження № К/9901/18021/18, № К/9901/18023/18, вказавши, що такі спори належать до адміністративної юрисдикції та мають вирішуватися судами за правилами Кодексу адміністративного судочинства України.
Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для врахування зазначеної постанови Великої Палати Верховного Суду та закриття провадження у справі №500/3953/21, з тих підстав, що у 2021 році позивачка зверталася з цим позовом до суду адміністративної юрисдикції.