ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 січня 2024 року
м. Київ
справа № 640/5194/22
адміністративне провадження № К/990/10980/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Загороднюка А.Г., Білак М.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 640/5194/22
за позовом ОСОБА_1 до Державної митної служби України, Закарпатської митниці про визнання протиправним і скасування наказу, поновлення на посаді та дії контракту, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 жовтня 2022 року (головуючий суддя Катющенко В.П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2023 року (головуючий суддя - Файдюк В.В., судді: Сорочко Є.О., Собків Я.М.),
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2022 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної митної служби України (далі - Держмитслужба, відповідач-1), Закарпатської митниці (далі - відповідач-2), у якому, з урахуванням зміни предмету позов, просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ № 28-о від 12 січня 2022 року про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Закарпатської митниці;
- поновити ОСОБА_1 на посаді начальника Закарпатської митниці з 14 січня 2022 року;
- поновити дію контракту про проходження державної служби № 9 від 26 липня 2021 року;
- стягнути із Закарпатської митниці на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, обрахованого з 14 січня 2022 року по дату винесення судового рішення.
В обґрунтування позову зазначено, що спірним наказом Держмитслужби припинено державну службу та звільнено позивача з посади начальника Закарпатської митниці до закінчення строку випробування у зв`язку із встановленням невідповідності займаній посаді. Проте позивач уважає, що звільнення є незаконним, оскільки за час його роботи фінансові показники роботи Закарпатської митниці перевищували показники минулих років, що свідчить про належне виконання своїх посадових обов`язків, а також поставлених перед ним завдань. Вказує, що висновок про його невідповідність займаній посаді не містить достатніх підстав (фактичних даних), на основі яких можна зробити такий висновок, а також у ньому не вказано, яке положення посадової інструкції ним не дотримано чи не виконано. При цьому, попередження про звільнення, доповідна записка та оскаржуваний наказ не містять належного обґрунтування підстави невідповідності позивача посаді, у чому така невідповідність полягає. На переконання ОСОБА_1, наказ про звільнення підлягає скасуванню, а він - поновленню на посаді з виплатою середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 жовтня 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2023 року, в задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.
Мотиви ухвалення судом першої інстанції зазначеного рішення полягають у наступному.
Так, вирішуючи даний спір, Окружний адміністративний суд міста Києва установив, що у день призначення на посаду позивач під підпис був ознайомлений з посадовою інструкцією та завданнями, визначеними йому на строк випробувального терміну. Водночас за результатами проведеного аналізу роботи ОСОБА_1 на посаді начальника Закарпатської митниці Департаментом по роботі з персоналом підготовлено доповідну записку, в якій зроблено висновок про незабезпечення ОСОБА_1 виконання завдань, встановлених на строк випробування на посаді начальника Закарпатської митниці, а саме завдання № 2: "Контроль за здійсненням заходів з протидії контрабанді та порушенням митних правил, контроль в напрямку запобігання, виявлення та припинення незаконному переміщенню через митний кордон України товарів, транспортних засобів, вжиття оперативних заходів реагування та виявлення правопорушення законодавства з питань митної справи".
Проаналізувавши обґрунтованість висновків, викладених у доповідній записці, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач мав достатні як фактичні, так і правові підстави для прийняття спірного наказу, оскільки у межах встановленого строку позивач не пройшов випробування на відповідність займаній посаді. У свою чергу, обставини, які слугували для такого висновку, викладені в доповідній записці Департаменту по роботі з персоналом Держмитслужби від 03 грудня 2021 року № 12-03/779, не спростовані позивачем.
Суд зазначив, що встановлені під час розгляду обставини повністю спростовують доводи позивача про те, що попередження не містило підстави звільнення, як і доводи про відсутність у наказі підстави звільнення, позаяк у попередженні і в наказі зазначено визначену законом підставу - частину шосту статті 35 та пункту 2 частини першої статті 87 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII " Про державну службу" (по тексту - Закон № 889-VIII).
Одночасно суд звернув увагу на те, що визначаючи позивачеві завдання, відповідач мав певні очікування щодо результатів їх виконання, проте порівняння фактичних результатів виконання із очікуваними стало підставою для висновку про невідповідність позивача займаній посаді протягом строку випробування.
До того ж, позивач погодився із встановленням йому випробувального строку, усвідомлював та передбачав наслідки випробування, зокрема, звуження його гарантій щодо проходження державної служби та наявність у суб`єкта призначення повноважень щодо оцінки діяльності державного службовця протягом строку випробування за внутрішнім переконанням.
На цій основі суд першої інстанції дійшов висновку, що оскаржуваний наказ прийнято Держмитслужбою на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України, а тому підстави для його скасування відсутні. Зважаючи на те, що звільнення позивача відбулось з дотриманням вимог Закону № 889-VIII, позовні вимоги про поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу задоволенню не підлягають, оскільки є похідними.
Мотиви ухвалення постанови суду апеляційної інстанції.
Шостий апеляційний адміністративний суд у повній мірі погодився з позицією суду першої інстанції по суті вирішення спору та наведеними мотивами ухвалення судового рішення, з огляду на що постановою від 21 лютого 2023 року залишив рішення місцевого суду без змін.
Додатково суд апеляційної інстанції зазначив, що факти незабезпечення ОСОБА_1 виконання завдання № 2, встановленого на період випробувального терміну, та його невідповідності займаній посаді протягом строку такого випробування встановлені і доведені Держмитслужбою в установленому законодавством порядку, а саме згідно доповідної записки директора Департаменту персоналу, яка погоджена в.о. Голови Держмитслужби від 03 грудня 2021 року № 12-03/779.
Суд дійшов висновку про необґрунтованість тверджень позивача щодо незаконності звільнення у зв`язку із відсутністю у попередженні чи наказі конкретних мотивів, невідображення обставин, що мали вплив на прийняття відповідного рішення. Суд зазначив, що форма попередження про звільнення у зв`язку з встановленням невідповідності займаній посаді, доповідної записки та наказу законодавством не встановлена, і яким чином та яким документом має підтверджуватись невідповідність займаній посаді також.
Щодо посилання позивача на положення статті 44 Закону № 889-VIII суд апеляційної інстанції зазначив, що встановлення відповідності державного службовця займаній посаді, що передбачена статтею 35 Закону № 889-VIII, та проведення щорічного оцінювання результатів службової діяльності, передбачених статтею 44 Закону № 889-VIII та Порядком проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 серпня 2017 року № 640, регулюються різними положеннями нормативно-правових актів, мають різну мету, визначення та передбачені різними процедурами проведення.
Таким чином урахувавши вищенаведене та мотиви, наведені окружним судом у рішенні від 18 жовтня 2022 року, Шостий апеляційний адміністративний суд констатував правильність висновку суду першої інстанції щодо відмови у задоволенні позову ОСОБА_1
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
ОСОБА_1 звернувся до суду Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 жовтня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2023 року і ухвалити у справі нове рішення про задоволення позову в повному обсязі.
Касаційна скарга подана з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). У скарзі зазначено, що судом апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові застосовано пункт 2 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII без урахування висновку щодо застосування цієї норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 10 червня 2021 року у справі №817/892/18 та від 30 червня 2022 року у справі № 500/1799/20.
За твердженнями касатора, зміст постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.02.2023 року у справі № 640/5194/22 свідчить, що суд апеляційної інстанції залишив поза увагою висновки Верховного Суду в названих справах, оскільки оцінюючи правомірність звільнення позивача із займаної посади не надав оцінки та не врахував, що доповідна записка не містить посилання на будь-яке положення посадової інструкції, які не було дотримано чи виконано позивачем з метою забезпечення виконання завдання, яке ставилося ОСОБА_1 на час випробування. Окрім того, попередження про звільнення, доповідна записка та оскаржуваний наказ не містять достатніх очевидних (фактичних) підстав, на основі яких можна дійсно встановити, що позивач не впорався зі своїми посадовими обов`язками або неналежним чином поставився до них саме в результаті недостатності своєї кваліфікації.
Скаржник зазначає, що Шостий апеляційний адміністративний суд не надав оцінки тому факту, що відповідач жодним чином не обґрунтував, що незабезпечення позивачем виконання завдань, встановлених на строк випробування на посаді начальника Закарпатської митниці, а саме завдання № 2, зумовлено саме недостатньої його кваліфікації, а не іншими обставинами. При цьому, до позову було долучено докази, які підтверджують підвищення фінансових показників діяльності Закарпатської митниці за час керівництва позивача, що свідчить про наявність у нього відповідної кваліфікації.
Також Шостий апеляційний адміністративний суд не надав оцінки тому факту, що при встановленні незабезпечення позивачем виконання завдань, встановлених на строк випробування, відповідач не забезпечив позивачеві можливості надати пояснення, що позбавило останнього спростувати висновки Департаменту по роботі з персоналом Держмитслужби, викладені у відповідній доповідній записці.
Таким чином, суд апеляційної інстанції оскаржувану постанову без урахування висновків Верховного Суду у подібних правовідносинах - у частині належного встановлення відповідачем факту невідповідності позивача займаній посаді.
Верховний Суд ухвалою від 10 квітня 2023 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
У відзиві Держмитслужби на касаційну скаргу зазначено, що матеріали справи містять належні та достатні докази незабезпечення ОСОБА_1 виконання завдань, встановлених йому на строк випробування на посаді начальника Закарпатської митниці. У попередженні про звільнення, доповідній записці та наказі про звільнення міститься достатній обсяг інформації і перелік конкретних фактів, на підставі яких було зроблено висновок про незабезпечення позивачем виконання завдання № 2. З огляду на це Держмитслужба уважає, що підстави для задоволення касаційної скарги позивача відсутні.
Ухвалою від 17 січня 2024 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження.
ІV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1 приймав участь у конкурсі на посаду начальника Закарпатської митниці, який був проведений Держмитслужбою.
За результатами проведення конкуру позивача було визначено переможцем конкурсу на посаду начальника Закарпатської митниці (оголошення № Ь0402202106). Відповідна інформація оприлюднена на Єдиному порталі вакансій державної служби.
У подальшому, 26 липня 2021 року між Держамитслужбою і ОСОБА_1 укладено контракт № 9 про проходження державної служби на посаді начальника Закарпатської митниці.
Відповідно до пункту 2 Контракту цей контракт є особливою формою трудового договору.
Пунктом 10 Контракту визначено, що Особа зобов`язана, зокрема: особисто виконувати завдання, визначені цим контрактом, та щоквартально звітувати про їх виконання безпосередньому керівнику протягом трьох робочих днів після завершення звітного періоду; виконувати обов`язки, визначені у Законі України "Про державну службу", відповідних положеннях про структурні підрозділи державного органу, посадовій інструкції, та умови цього контракту.
Наказом Держмитслужби від 26 липня 2021 року № 913-о ОСОБА_1 призначено з 27 липня 2021 року на посаду начальника Закарпатської митниці як переможця конкурсу шляхом укладення контракту про проходження державної служби та встановлено випробування на зазначеній посаді строком шість місяців.
27 липня 2021 року Головою Держмитслужби П. Рябікіним затверджено завдання, визначені ОСОБА_1, та строк випробування на посаді начальника Закарпатської митниці.
06 січня 2022 року Держмитслужбою на адресу позивача було скеровано попередження про припинення державної служби та звільнення з посади у зв`язку із встановленням невідповідності займаній посаді протягом строку випробування.
Відповідно до частини шостої статті 35, пункту 4 частини першої статті 83, пункту 2 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" в.о. Голови Держмитслужби прийнято наказ від 12 січня 2022 року № 28-о, яким припинено державну службу та звільнено з 13 січня 2022 року ОСОБА_1, начальника Закарпатської митниці, до закінчення строку випробування, у зв`язку із встановленням невідповідності займаній посаді, припинивши дію контракту про проходження державної служби від 26 липня 2021 року № 9.
Підставою для прийняття вказаного наказу зазначено: доповідна записка Департаменту по роботі з персоналом Держмитслужби від 03 грудня 2021 року № 12-03/779, лист-погодження Міністерства фінансів України від 31 грудня 2021 року № 17030-19-61/41261, попередження про припинення державної служби та звільнення з посади у зв`язку з встановленням невідповідності займаній посаді протягом строку випробування ОСОБА_1 від 06 січня 2022 року, протокол про доведення інформації або документів до відома державного службовця від 06 січня 2022 року, пункт 21 контракту про проходження державної служби від 26 липня 2021 року № 9.
Вважаючи своє звільнення незаконним, позивач звернувся до суду з цим позовом.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Стаття 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.
Спеціальним законом, що регулює відносини, які виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, є Закон № 889-VIII (у редакції станом на момент виникнення спірних правовідносин).
За змістом статті 1 цього Закону, державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави; державний службовець - громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.
Частинами першою - третьою статті 5 Закону № 889-VIIІ установлено, що правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
Порядок призначення на посаду державної служби визначено статтею 31 Закону № 889-VIII, згідно з положеннями якої на посаду державної служби призначається особа, визначена переможцем конкурсу. Рішення про призначення на посаду державної служби приймається суб`єктом призначення після проведення співбесіди з кандидатом та підписання з ним контракту про проходження державної служби (у разі укладення). Таке рішення приймається не пізніше п`яти календарних днів з дня надходження результатів спеціальної перевірки у випадку та порядку, передбачених законодавством у сфері запобігання корупції (частина третя статті 31).
Служба управління персоналом у день призначення особи на посаду державної служби організовує складення Присяги державного службовця особою, яка вперше призначена на посаду державної служби, а також ознайомлює державного службовця під підпис із правилами внутрішнього службового розпорядку та посадовою інструкцією (частина шоста статті 31 Закону № 889-VIIІ).
Відповідно до частин першої, третьої, шостої статті 35 Закону № 889-VIII в акті про призначення на посаду суб`єкт призначення може встановити випробування з метою встановлення відповідності державного службовця займаній посаді із зазначенням його строку.
На строк випробування державному службовцю визначаються завдання, зміст та обсяг яких має відповідати посадовим обов`язкам. Строки виконання завдань мають бути реальними для досягнення необхідного результату. Випробування встановлюється строком від одного до шести місяців.
Суб`єкт призначення має право звільнити державного службовця з посади до закінчення строку випробування у разі встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді на підставі пункту 2 частини першої статті 87 цього Закону. Суб`єкт призначення попереджає державного службовця про звільнення у письмовій формі не пізніш як за сім календарних днів.
Пунктом 4 частини першої статті 83 Закону № 889-VIII передбачено, що державна служба припиняється, зокрема, за ініціативою суб`єкта призначення.
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді протягом строку випробування.
Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
VІ. Позиція Верховного Суду
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом належить застосовувати правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Одночасно, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.
Згідно з ухвалою Верховного Суду від 10 квітня 2023 року касаційне провадження у справі відкрите з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме: неправильне застосування судом апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні пункту 2 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII без урахування висновку щодо застосування цієї норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 10 червня 2021 року у справі №817/892/18 та від 30 червня 2022 року у справі № 500/1799/20.
Перевіряючи обґрунтованість доводів касаційної скарги, колегія суддів виходить з наступного.
Предметом судового контролю у справі № 640/5194/22 є наказ Держмитслужби № 28-о від 12 січня 2022 року про припинення державної служби та звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Закарпатської митниці до закінчення строку випробування відповідно до частини шостої статті 35, пункту 4 частини першої статті 83 та пункту 2 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII, у зв`язку із встановленням невідповідності займаній посаді.
Слід зазначити, що Верховим Судом неодноразово досліджувалося питання звільнення державного службовця на підставі пункту 2 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII, у зв`язку із встановленням невідповідності займаній посаді, та сформовано відповідні висновки. Зокрема, у постановах від 12 березня 2020 року у справі № 809/1157/17, від 28 січня 2021 року у справі №640/23002/19, від 10 червня 2021 року у справі № 817/892/18, від 08 лютого 2022 року у справі №380/7392/20, від 30 червня 2022 року у справі № 500/1799/20, від 20 жовтня 2022 року у справі № 380/7392/20 та інших Верховний Суд зазначив, що у період випробувального терміну суб`єкт призначення з`ясовує професійні та ділові якості працівника, його здатності виконувати якісно і сумлінно свої обов`язки. У разі якщо роботодавець в період випробування працівника прийде до негативного висновку щодо відповідності працівника роботі, яка йому доручається, він має право його звільнити з причини незадовільного результату випробування. Суб`єкт призначення має право самостійно визначати, чи відповідає працівник посаді, на яку його призначено.
Отже, випробувальний строк власне і надається для того, щоб особа проявила себе на новопризначеній посаді в усіх аспектах як кваліфікований і відповідальний працівник, а тим більше керівник.
У свою чергу, оцінку тому наскільки добре державний службовець справляється зі своїми обов`язками, здійснює насамперед суб`єкт призначення.
Верховний Суд наголошував, що для висновку про невідповідність займаній посаді повинні бути достатні очевидні (фактичні) підстави, на основі яких можна пересвідчитися у тому, наскільки обґрунтованими є висновки суб`єкта призначення.
Водночас завданням суду є перевірка правильності та обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень про звільнення державного службовця у зв`язку з невідповідністю займаній посаді протягом строку випробування, що полягає, насамперед, у тому чи прийнято таке рішення у межах повноважень, у порядку та спосіб, встановлені Конституцією та законами України, чи дійсно у діях (бездіяльності) особи є підстави для висновку про її невідповідність займаній посаді.
Окрім того, у постанові від 10 червня 2021 року у справі № 817/892/18 Верховний Суд вказав, що суд першої інстанції обґрунтовано та правомірно виходив з того, що з метою захисту державного службовця від безпідставного припинення відносин державної служби, попередження про звільнення має містити підстави невідповідності позивача посаді, а також ким саме та яким чином встановлено невідповідність посаді, в чому така невідповідність полягає. Такий висновок було зроблено з огляду на те, що наслідком непроходження випробувального строку у разі встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді упродовж строку випробування є припинення державної служби шляхом звільнення.