ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 січня 2024 року
м. Київ
справа № 640/36598/21
адміністративне провадження № К/990/22151/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Мацедонської В.Е., Єресько Л.О.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 09 листопада 2022 року (суддя: Васильченко І.П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2023 року (судді: Кузьменко В.В., Василенко Я.М., Ганечко О.М.) у справі за адміністративним позовом Приватного підприємства "ПАРК" до Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування рішень,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
Приватне підприємство "ПАРК" звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва (далі - ПП "ПАРК") з адміністративним позовом до Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - відповідач), в якому просило:
визнати протиправними дії Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо дострокового розірвання в односторонньому порядку договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва №105-18 від 15 травня 2018 року, укладеного з Приватним підприємством "Парк";
визнати протиправним та скасувати рішення Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про розірвання договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва №105-18 від 15 травня 2018 року, укладеного з Приватним підприємством "Парк", оформленого листом-повідомленням №053-26066 від 12 жовтня 2021 року;
визнати протиправними дії Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо дострокового розірвання в односторонньому порядку договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва №05-19 від 23 січня 2019 року, укладеного з Приватним підприємством "Парк";
визнати протиправним та скасувати рішення Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про розірвання договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва №05-19 від 23 січня 2019 року, укладеного з Приватним підприємством "Парк", оформленого листом-повідомленням №053-26070 від 12 жовтня 2021 року;
визнати протиправними дії Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо дострокового розірвання в односторонньому порядку договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва №24 від 28 січня 2020 року, укладеного з Приватним підприємством "Парк";
визнати протиправним та скасувати рішення Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про розірвання договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва №24 від 28 січня 2020 року, укладеного з Приватним підприємством "Парк", оформленого листом-повідомленням №053-26069 від 12 жовтня 2021 року;
визнати протиправними дії Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо дострокового розірвання в односторонньому порядку договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва № 60 від 10 липня 2020 року, укладеного з Приватним підприємством "Парк";
визнати протиправним та скасувати рішення Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про розірвання договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва №60 від 10 липня 2020 року, укладеного з Приватним підприємством "Парк", оформленого листом-повідомленням №053-26068 від 12 жовтня 2021 року.
На обґрунтування позову позивачем зазначено, що абзац третій підпункту 2 пункту 55 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2008 року №1081 (далі - Порядок №1081), на який послався відповідач в оскаржуваних рішеннях як на підставу для розірвання згаданих договорів, не передбачає право організатора достроково розірвати договір в односторонньому порядку. Крім того, позивачем вказано, що подана ним на конкурси інформація є достовірною, а доводи відповідача в цій частині безпідставними.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 листопада 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2023 року, адміністративний позов ПП "ПАРК" задоволено повністю.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що положеннями абзацу 3 підпункту 2 пункту 55 Порядку №1081 не передбачено права на односторонню відмову від договору, а покладено на організатора обов`язок забезпечити дострокове розірвання договору, що має відбуватися згідно з загальними положеннями договірного права та положеннями умов договорів.
Окрім того, суд першої інстанції вказав, а суд апеляційної інстанції підтвердив його висновок про те, що наведені відповідачем обставини не підтверджують факту недостовірності інформації поданої позивачем як перевізником-претендентом для участі у конкурсі, а лише можуть вказувати на недоліки в оформленні конкурсної документації, правовим наслідком чого може бути рішення про недопущення до участі в конкурсі.
З огляду на вказане, суди першої та апеляційної інстанції дійшли переконання, що оскаржувані рішення про розірвання договорів про організацію перевезень пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування м. Києва прийнято необґрунтовано.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування
Департамент транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій покликається на порушення судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права.
Касаційну скаргу подано з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
На обґрунтування підстави касаційного оскарження скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норму матеріального права, а саме абзац 3 підпункту 2 пункту 55 Порядку №1081, без урахування висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 31 січня 2018 року у справі №814/256/15.
Як зазначає скаржник, після укладення між ним та ПП "Парк" за результатом проведених конкурсів договорів про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва до Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) надійшов лист Комунальної служби перевезень виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 06 жовтня 2021 року № 053/03-3940, яким повідомлено, що під час проведення аудиту діяльності Комунальної служби перевезень виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) виявлено факти подання ПП "ПАРК" недостовірних відомостей для участі у конкурсі з перевезення пасажирів.
Скаржник наголошує, що абзац 3 підпункту 2 пункту 55 Порядку №1081 передбачає обов`язок Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) як організатора конкурсу на автобусних маршрутах загального користування м. Києва забезпечити дострокове розірвання договору з автомобільним перевізником - переможцем конкурсу у разі наявності фактів подання перевізником-претендентом недостовірних відомостей для участі у конкурсі з перевезення пасажирів.
При цьому скаржник вказує, що Верховний Суд у постанові від 31 січня 2018 року у справі №814/256/15 погодився з висновком суду апеляційної інстанції про те, що приймаючи рішення щодо розірвання в односторонньому порядку договорів від 01 липня 2014 року №2-М та № 2/1-М Облдержадміністрація діяла на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством України, оскільки зазначені у поданні Прокуратури Миколаївської області порушення щодо надання позивачем на конкурс недостовірної інформації знайшли своє підтвердження за результатами додаткової перевірки, проведеної відповідачем.
Позиція інших учасників справи
Від ПП "Парк" надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому останній, зазначаючи про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій постановлено з дотриманням норм матеріального і процесуального права, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 19 вересня 2023 року (судді: Загороднюк А.Г., Мацедонська В.Е., Єресько Л.О.) визнано поважними причини пропуску Департаментом транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) строку на касаційне оскарження рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 09 листопада 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2023 року та поновлено цей строк; відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 09 листопада 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2023 року у справі № 640/36598/21.
Вказаною ухвалою витребувано з Київського окружного адміністративного суду справу №640/36598/21.
Водночас станом на 08 листопада 2023 року матеріали справи № 640/36598/21 на виконання ухвали Верховного Суду від 19 вересня 2023 року до суду касаційної інстанції не надійшли.
Ухвалою Верховного Суду від 08 листопада 2023 року витребувано з Київського окружного адміністративного суду справу №640/36598/21.
Станом на 29 грудня 2023 року матеріали справи №640/36598/21 до суду касаційної інстанції не надійшли.
Верховний Суд витребував електронні матеріали справи №640/36598/21 з Центральної бази даних.
Ухвалою Верховного Суду (суддя: Загороднюк А.Г.) від 17 січня 2024 року призначено справу до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Судами попередніх інстанцій установлено, що між ПП "ПАРК" та Департаментом транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) укладено договори про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва:
№ 105-18 від 15 травня 2018 року (маршрут № 582 "Ст.м. "Оболонь" - Ст.м. "Оболонь"), строком дії до 04 червня 2023 року;
№ 05-19 від 23 січня 2019 року (маршрут № 410 "Ст.м. "Нивки" - Ст.м. "Почайна"), строком дії до 31 січня 2025 року;
№ 24 від 28 січня 2020 року (маршрут № 575 "Вул. Терещенківська - вул. Сирецька"), строком дії до 27 січня 2026 року;
№ 60 від 10 липня 2020 року (маршрут № 151 "Вул. Закревського - Ст.м. "Почайна"), строком дії до 10 липня 2026 року.
12 жовтня 2021 року відповідач направив позивачу листи-повідомлення про дострокове розірвання в односторонньому порядку вказаних вище договорів з 17 жовтня 2021 року:
№ 053-26066 (про розірвання договору № 105-18 від 15 травня 2018 року, маршрут № 582);
№ 053-26070 (про розірвання договору № 05-19 від 23 січня 2019 року, маршрут № 410);
№ 053-26069 (про розірвання договору № 24 від 28 січня 2020 року, маршрут № 575);
№ 053-26068 (про розірвання договору № 60 від 10 липня 2020 року, маршрут № 151).
Обґрунтовуючи підстави для прийняття спірних рішень про розірвання договорів, оформлених листами-повідомленнями, відповідач вказує на абзацу 3 підпункту 2 пункту 55 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2008 року №1081.
Не погоджуючись з оскаржуваними рішеннями відповідача, позивач звернувся до суду з даним позовом.
ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Засади організації та діяльності автомобільного транспорту врегульовані Законом України "Про автомобільний транспорт" від 05 квітня 2001 року №2344-III (далі - Закон України "Про автомобільний транспорт").
Стаття 3 Закону України "Про автомобільний транспорт" визначає, що цей Закон регулює відносини між автомобільними перевізниками, замовниками транспортних послуг, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, пасажирами, власниками транспортних засобів, а також їх відносини з юридичними та фізичними особами - суб`єктами підприємницької діяльності, які забезпечують діяльність автомобільного транспорту та безпеку перевезень.
Відповідно до статті 1 Закону України "Про автомобільний транспорт" автомобільний перевізник - фізична або юридична особа, яка здійснює на комерційній основі чи за власний кошт перевезення пасажирів чи (та) вантажів транспортними засобами.
Згідно зі статтею 6 Закону України "Про автомобільний транспорт" органи місцевого самоврядування формують мережу міських автобусних маршрутів загального користування і здійснюють у межах своїх повноважень контроль за дотриманням законодавства у сфері автомобільного транспорту на відповідній території, запроваджують автоматизовану систему обліку оплати проїзду та встановлюють порядок її функціонування, а також види, форми носіїв, порядок обігу та реєстрації проїзних документів; визначають особу, уповноважену здійснювати справляння плати за транспортні послуги в разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду.
Відповідно до статті 29 Закону України "Про автомобільний транспорт" автомобільним перевізником та автомобільним самозайнятим перевізником, які здійснюють перевезення пасажирів на договірних умовах, є суб`єкти господарювання, які відповідно до законодавства та одержаної ліцензії надають послуги за договором перевезення пасажирів транспортним засобом, що використовується ними на законних підставах.
Відповідно до статті 31 Закону України "Про автомобільний транспорт" відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міських, приміських та міжміських, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються договором про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, у якому встановлюються: перелік маршрутів загального користування, які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника, зобов`язання органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо облаштування маршруту, підтримки проїзної частини автомобільної дороги та під`їзних шляхів у належному стані (тільки для міських автобусних маршрутів), розмір компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів та регулювання тарифів, механізм їх виплати.
Згідно з частиною статті 42 Закону України "Про автомобільний транспорт" договір про організацію перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування міському, приміському та міжміському, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), укладається між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування та автомобільним перевізником і вважається укладеним з моменту його підписання сторонами.
Положення статті 44 Закону України "Про автомобільний транспорт" визначають, що організація проведення конкурсу та визначення умов перевезень покладаються на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.
До обов`язкових умов конкурсу на перевезення пасажирів належать: визначена органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування обґрунтована структура парку автобусів, що працюватимуть на маршруті загального користування, за пасажиромісткістю, класом, технічними та екологічними показниками; державні соціальні нормативи у сфері транспортного обслуговування населення.
У разі відсутності в перевізників-претендентів автобусів, що відповідають умовам конкурсу, вони мають право подавати до конкурсного комітету заяву на участь у конкурсі та документи, що містять характеристику наявних автобусів, які перевізник-претендент пропонує використовувати на даному маршруті, а також інвестиційний проект-зобов`язання щодо оновлення парку автобусів на цьому маршруті на визначений період до п`яти років.
У разі відсутності перевізників-претендентів, які мають автобуси, що відповідають умовам конкурсу, конкурс проводиться серед претендентів, які пропонують використовувати на даному маршруті автобуси, що відповідають вимогам безпеки, але не відповідають умовам конкурсу за класом, пасажиромісткістю, параметрами комфортності, з урахуванням поданих інвестиційних проектів-зобов`язань щодо оновлення парку автобусів, які будуть повністю відповідати всім вимогам, у термін до п`яти років.
Договір з переможцем конкурсу (або дозвіл) органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування укладають (або надають) на термін від трьох до п`яти років.
Договір з переможцем конкурсу (або дозвіл) у разі відсутності в нього автобусів, що відповідають умовам конкурсу, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування укладають (або надають) на один рік.
Дозвіл органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування пасажирському перевізнику на обслуговування автобусних маршрутів надається на термін до п`яти років.
Автомобільний перевізник - переможець конкурсу повинен самостійно забезпечувати перевезення.
Для підготовки та проведення конкурсу органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування утворюють конкурсний комітет, до складу якого входять представники відповідних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики з питань безпеки на наземному транспорті, та територіальних органів Національної поліції, а також громадських організацій у сфері автомобільного транспорту.
До конкурсного комітету не можуть входити представники суб`єктів господарювання - автомобільних перевізників, які є учасниками конкурсу або які діють на ринку перевезень пасажирів і можуть впливати на прийняття рішень комітету.
Для організації забезпечення і підготовки матеріалів для проведення засідань конкурсного комітету органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування на конкурсних умовах за договором залучають підприємство (організацію), що має фахівців та досвід роботи не менше трьох років з питань організації пасажирських перевезень. Конкурс проводиться із залученням представників відповідних органів виконавчої влади, а також представників громадських організацій. Залучене для проведення засідань конкурсного комітету підприємство (організація) готує матеріали щодо умов конкурсу, паспортів автобусних маршрутів, аналізу одержаних пропозицій та їх оцінки, договорів з переможцями конкурсу та інші матеріали.
Порядок проведення конкурсів визначає Кабінет Міністрів України.
Відповідно до статті 34 Закону України "Про автомобільний транспорт" автомобільний перевізник повинен:
виконувати вимоги цього Закону та інших законодавчих і нормативно-правових актів України у сфері перевезення пасажирів та/чи вантажів;
утримувати транспортні засоби в належному технічному і санітарному стані та забезпечувати їх зберігання відповідно до вимог статті 21 цього Закону;
забезпечувати контроль технічного і санітарного стану транспортних засобів перед виїздом на маршрут;
забезпечувати проведення медичного контролю стану здоров`я водіїв;
організувати проведення періодичного навчання водіїв методам надання домедичної допомоги потерпілим від дорожньо-транспортних пригод;
забезпечувати умови праці та відпочинку водіїв згідно з вимогами законодавства;
забезпечувати проведення стажування та інструктажу водіїв у порядку, визначеному центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері транспорту;
забезпечувати безпеку дорожнього руху;
забезпечувати водіїв відповідною документацією на перевезення пасажирів.
Автомобільні перевізники з кількістю транспортних засобів десять і більше зобов`язані організовувати підвищення кваліфікації керівників і спеціалістів автомобільного транспорту, діяльність яких пов`язана з наданням послуг автомобільного транспорту, у термін один раз на п`ять років, а з питань безпеки перевезень, охорони праці та пожежної безпеки - у термін один раз на три роки в порядку, який визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері транспорту.
Постановою Кабінету Міністрів України №1081 від 03 грудня 2008 року затверджено Порядок проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автомобільному маршруті загального користування (далі - Порядок №1081), який визначає процедуру підготовки та проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міжміському і приміському автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі області (внутрішньообласний маршрут), автобусному маршруті, що не виходить за межі території району (внутрішньорайонний маршрут), автобусному маршруті, що проходить у межах населеного пункту (міський маршрут), та автобусному маршруті, що проходить у межах об`єднаної територіальної громади (далі - конкурс), а також процедуру визначення автомобільного перевізника для роботи на міжміському і приміському автобусних маршрутах загального користування, що виходять за межі території області (міжобласний маршрут) (пункт 1 Порядку №1081).