ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 січня 2024 року
м. Київ
справа № 522/12566/18
адміністративне провадження № К/9901/1742/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Чиркіна С.М.,
суддів: Шарапи В.М., Берназюка Я.О.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Департаменту аналітики та контролю Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 01 жовтня 2019 року (головуючий суддя Завальнюк І.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2019 року (головуючий суддя Бойко А.В., судді: Осіпов О.Ю., Шевчук О.А.) у справі № 522/12566/18 за позовом ОСОБА_1 до Департаменту аналітики та контролю Одеської міської ради про скасування постанови про накладення штрафу,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У липня 2018 року ОСОБА_1 (далі також позивач або ФОП ОСОБА_1 ) звернувся до Департаменту аналітики та контролю Одеської міської ради (далі також відповідач або Департамент аналітики та контролю ОМР), у якому просив скасувати постанову про накладення штрафу від 15 червня 2018 року № ОМС-ОД311/939/АВ/ТД/ФС/12.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 01 жовтня 2019 року позов задоволено.
Скасовано постанову Департаменту аналітики та контролю Одеської міської ради про накладання штрафу від 15 червня 2018 року № ОМС-ОД311/939/АВ/ТД/ФС/12.
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2019 року рішення Одеського окружного адміністративного суду від 01 жовтня 2019 року залишено без змін.
13 січня 2020 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга відповідача, надіслана 10 січня 2019 року, у якій скаржник просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 01 січня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2019 року і прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
Ухвалою Верховного Суду від 18 лютого 2020 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
Позивач не скористався правом на подання відзиву на касаційну скаргу, проте це не перешкоджає касаційному перегляду рішень судів попередніх інстанцій.
Ухвалою Верховного Суду від 16 січня 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що в оскаржуваній постанові відсутня інформація щодо дати, часу та місця вчинення правопорушення; яким чином воно вчинено, тощо; незрозуміло яким чином та до якої саме роботи, в якому місці позивач допустив до роботи без оформлення трудового договору ОСОБА_2 та ОСОБА_3 ; яку саме роботу виконували зазначені особи. Отже, на переконання позивача, спірна постанова не містить об`єктивної сторони інкримінованого правопорушення, а тому підстави для відповідальності відсутні.
Відповідач у відзиві на касаційну скаргу зазначив, що за результатам розгляду справи про накладення штрафу уповноваженою особою прийнято постанову від 15 червня 2018 року № ОМС-ОД311/939/АВ/ТД/ФС/12, якою на позивача правомірно накладено штраф за порушення вимог частини першої та третьої статті 24, статті 21 Кодексу законів про працю України (далі також КЗпП України) та на підставі абзацу другого частини другої статті 265 КЗпП України. Застосований до позивача, як підприємця - суб`єкта господарської діяльності, штраф є фінансовою санкцією, а не адміністративною відповідальністю, а тому не передбачає складу адміністративного правопорушення.
03 вересня 2019 року до суду від позивача надійшла заява про зміну предмету та підстав позову,в якій зазначено, що відповідач не мав права здійснювати позаплановий контрольний захід, так як в судовому порядку постанову КМУ № 295 від 29 квітня 2017 року, яка слугувала правовою підставою для інспекційного відвідування, визнано нечинною.
Також зазначає, що оскаржуваною постановою позивача повторно притягнуто до відповідальності, так як постановою Приморського районного суду міста Одеси від 03 серпня 2018 року у справі № 522/10194/18 на позивача накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 8500,00 гривень за частиною третьою статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі також КУпАП).
Стверджує, що у разі притягнення до відповідальності фізичної особи-підприємця на підставі абзацу другого частини 2 статті 265 КЗпП і частини 3 статті 41 КУпАП, повністю збігаються суб`єкт відповідальності і вид порушення (допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору).
Позивач вважає, що притягнення його до відповідальності за одне й те саме порушення двічі суперечить статті 61 Конституції України, відповідно до якої ніхто не може двічі притягатися до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення.
Від відповідача надійшов відзив на заяву про зміну предмету та підстав позову, згідно якого станом на момент проведення інспекційного відвідування постанова КМУ № 295 від 26 квітня 2017 року була чинною та втратила свою чинність лише 14 травня 2019 року - з набранням законної сили судовим рішенням Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року у справі № 826/8917/17.
З покликанням на правову позицію Верховного Суду від 06 березня 2019 року у цій справі (№ 522/12566/18), відповідач заперечує проти посилань позивача на подвійне притягнення до відповідальності.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що до Департаменту праці та соціальної політики ОМР надійшло звернення від громадянки ОСОБА_4 щодо порушень законодавства про працю стосовно позивача, а саме: неоформлення трудових відносин із нею та невиплати заробітної плати, яке було направлено за належністю до Департаменту аналітики та контролю ОМР.
На підставі наказу директора департаменту Козлова О.І. на здійснення інспекційного відвідування від 17 травня 2018 року № 21-п. та відповідного повідомлення ГУ Держпраці в Одеській області, інспекційне відвідування ФОП ОСОБА_1 внесено до повідомної реєстрації № ОД311/939.
На підставі направлення на здійснення інспекційного відвідування від 18 травня 2018 року № 21/02-ОД311/939 з 24 травня 2018 року було розпочате інспекційне відвідування ФОП ОСОБА_1 за адресами: АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2 (заклад " ІНФОРМАЦІЯ_1").
У зв`язку з відсутністю документів, необхідних для проведення інспекційного відвідування, позивачу було вручено акт про неможливість проведення інспекційного відвідування від 24 травня 2018 року № ОМС-ОД311/939/НП/12 та письмову вимогу про надання документів від 24 травня 2018 року № ОМС-ОД311/939/ПД/12, якою призупинено інспекційне відвідування строком на п`ять днів.
У ході інспекційного відвідування встановлено факти порушення законодавства про працю в частині фактичного допуску працівників до роботи без оформлення трудового договору (контракту).
Так, згідно письмових пояснень, наданих 24 травня 2018 року працівниками закладу "ІНФОРМАЦІЯ_1", встановлено, що за адресою: 1) АДРЕСА_1 працював ОСОБА_2 без оформлення трудових відносин з ФОП ОСОБА_1 ; 2) АДРЕСА_2 працювала 5 днів через 2 дні з 7:00 до 22:00 год. ОСОБА_3 без оформлення трудових відносин з позивачем.
Також при проведенні інспекційного відвідування були отримані квитанції на оплату замовлення із зазначенням прізвищ та імен вищевказаних осіб, які обслуговували клієнтів закладу. Водночас документи на підтвердження трудових відносин між позивачем із ОСОБА_2 та ОСОБА_3 не надано.
За результатами інспекційного відвідування, 29 травня 2018 року складено акт № ОМС-ОД311/939/АВ/12, який підписано позивачем без зауважень, та припис про усунення порушень від 30 травня 2018 року № ОМС-ОД311/939/АВ/П/12, який було йому вручено.
06 червня 2018 року директором Департаменту аналітики та контролю Козловим О.І. прийнято рішення № ОМС-ОД311/939/АВ/ТД/12 щодо розгляду справи про накладення штрафу 15 червня 2018 року о 10:00 год. в приміщення департаменту, яке було направлено листом від 06 червня 2018 року № 02-25/322 та особисто отримано позивачем.
За результатами розгляду справи про накладення штрафу на підставі акта інспекційного відвідування від 29 травня 2018 року начальником відділу контролю за дотриманням законодавства про працю Вахрушевим С.О. прийнято постанову від 15 червня 2018 року № ОМС-ОД311/939/АВ/ТД/ФС/12 про накладення на позивача штрафу за порушення вимог частини 1 та 3 статті 24, статті 21 КЗпП України на підставі абзацу 2 частини другої статті 265 КЗпП України.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що позивача вже притягнуто згідно рішення суду до адміністративної відповідальності за допуск фізичних осіб до роботи без оформлення трудового договору, у зв`язку із чим накладення на нього штрафу за те саме правопорушення також постановою Департаменту аналітики та контролю Одеської міської ради від 15 червня 2018 року № ОМС-ОД311/939/АВ/ТД/ФС/12 є притягненням до того самого виду відповідальності за те саме порушення вдруге, що є порушенням статті 61 Конституції України.
Вирішуючи справу, суди попередніх інстанцій врахували правові висновки, викладені в постанові Верховного Суду від 21 грудня 2018 року у справі № 814/2156/16, згідно яких: "правопорушення, передбачені у частині другій статті 265 КЗпП України так само, як і правопорушення, передбачене у частині 3 статті 41 КУпАП, належить до адміністративної відповідальності".
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник покликається на такі порушення норм процесуального права судами попередніх інстанцій:
відповідач в апеляційній скарзі просив розглянути справу за участі уповноваженого представника, проте справу було розглянуто в порядку письмового провадження;
суд апеляційної інстанції необґрунтовано відхилив доводи відповідача щодо помилкового віднесення судом першої інстанції справи до категорії незначної складності та розгляду справи за правилами спрощеного провадження.
суди попередніх інстанцій не взяли до уваги судову практику, викладену, зокрема в постанові Верховного Суду від 06 березня 2019 року у справі № 522/12566/18.
Водночас скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норму матеріального права, а саме статтю 61 Конституції України, ототожнюючи фінансову санкцію, накладену на позивача на підставі абзацу 2 частини другої статті 265 КЗпП України, з притягненням до адміністративної відповідальності згідно із частиною третьою статті 41 КУпАП.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги в межах касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Верховний Суд встановив таке.
Частиною першою статті 3 КЗпП України передбачено, що законодавство про працю регулює трудові відносини працівників усіх підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, виду діяльності і галузевої належності, а також осіб, які працюють за трудовим договором з фізичними особами.
Статтею 4 КЗпП України визначено, що законодавство про працю складається з Кодексу законів про працю України та інших актів законодавства України, прийнятих відповідно до нього.
Відповідно до частини 1 статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
На час виникнення спірних правовідносин основні засади процедури здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, що використовують найману працю були врегульовані Порядком № 295.
Згідно із пунктом 2 Порядку № 295 державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці: Держпраці та її територіальних органів; виконавчих органів міських рад міст обласного значення та сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад (з питань своєчасної та у повному обсязі оплати праці, додержання мінімальних гарантій в оплаті праці, оформлення трудових відносин) (далі - виконавчі органи рад).
Згідно із підпунктом 8 пункту б) статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування" до делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, здійснення контролю за охороною праці, забезпеченням соціального захисту працівників підприємств, установ та організацій усіх форм власності, у тому числі зайнятих на роботах із шкідливими та небезпечними умовами праці, за якістю проведення атестації робочих місць щодо їх відповідності нормативно-правовим актам про охорону праці, за наданням працівникам відповідно до законодавства пільг та компенсацій за роботу в шкідливих умовах.
Рішенням Одеської міської ради від 14 грудня 2017 року № 2729-VII було затверджено Положення про Департамент аналітики та контролю Одеської міської ради, згідно якого Департамент аналітики та контролю Одеської міської ради (далі - Департамент) є виконавчим органом Одеської міської ради і створений відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Згідно пункту 1.8 Положення Департамент є уповноваженим виконавчим органом Одеської міської ради з питань здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю.
На виконання наданих повноважень, відповідно до положень Порядку № 295, Департаментом аналітики і контролю ОМР і було проведено інспекційне відвідування ФОП ОСОБА_1 .
Судами попередніх інстанцій встановлено, що в ході інспекційного відвідування встановлено факти порушення позивачем законодавства про працю в частині фактичного допуску двох працівників до роботи без оформлення трудового договору (контракту).
Частиною 1 статті 265 КЗпП України передбачено, що посадові особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, винні у порушенні законодавства про працю, несуть відповідальність згідно з чинним законодавством.
Абзацом 2 частини 2 статті 265 КЗпП України встановлено, що юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі: фактичного допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту) - у тридцятикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення, за кожного працівника, щодо якого скоєно порушення.
Водночас відповідальність за фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту) передбачено також Кодексом України про адміністративні правопорушення.
Відповідно до частини 3 статті 41 КУпАП фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту), допуск до роботи іноземця або особи без громадянства та осіб, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця, на умовах трудового договору (контракту) без дозволу на застосування праці іноземця або особи без громадянства - тягнуть за собою накладення штрафу на посадових осіб підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, фізичних осіб - підприємців, які використовують найману працю, від п`ятисот до однієї тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Ключовим правовим питанням, щодо якого виник спір, є можливість одночасного притягнення підприємця до відповідальності за частиною другою статті 265 КЗпП України та частиною третьою статті 41 КУпАП за фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту).
Об`єднана палата Верховного Суду під час розгляду справи № 260/1743/19 за схожих правовідносин у постанові від 22 грудня 2020 року дійшла висновку, що в умовах одночасного застосування санкцій до фізичної особи - підприємця за статтею 265 КЗпП України та статтею 41 КУпАП, має місце подвійне застосування щодо однієї і тієї ж особи двох штрафних каральних заходів. Це є не лише непропорційним та надмірним обтяженням щодо такої особи, але й ставить у нерівне правове становище при вчиненні аналогічного правопорушення у діяльності юридичної особи та фізичної особи-підприємця не на користь останнього.