ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 січня 2024 року
м. Київ
справа № 380/8447/21
адміністративне провадження № К/990/15190/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Чиркіна С.М., судді Шарапи В.М.,
розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова
до виконавчого комітету Львівської міської ради,
треті особи: ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7,
про визнання протиправним та скасування рішення,
за касаційною скаргою заступника керівника Львівської обласної прокуратури
на рішення Львівського окружного адміністративного суду в складі судді Кузана Р.І. від 26 жовтня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Большакової О.О., Затолочного В.С., Качмара В.Я. від 16 березня 2023 року,
У С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У травні 2021 року керівник Галицької окружної прокуратури міста Львова (далі - прокурор, позивач) звернувся до суду з позовом до виконавчого комітету Львівської міської ради (далі - виконком Львівської міськради, відповідач), в якому просить визнати протиправним та скасувати рішення виконкому Львівської міськради № 165 від 12 березня 2021 року "Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на реконструкцію громадянами ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 та ОСОБА_4 з прибудовою житлових будинків на АДРЕСА_1".
2. На обґрунтування позовних вимог прокурор зазначив, що згідно з чинним Генеральним планом міста Львова (основне креслення) запроєктований об`єкт розташований у зоні малоповерхової житлової забудови Ж-2- малоповерхової квартирної житлової забудови (2-4 поверхи). У зв`язку з цим прокурор вважає, що наміри будівництва 5-ти поверхового житлового будинку із встановленою висотою 19,90 м в межах підзони ІА-4 на АДРЕСА_1, АДРЕСА_2, не відповідають містобудівній документації на місцевому рівні, а саме - Генеральному плану міста Львова.
3. Прокурор також вважає, що земельна ділянка, на якій запроєктовано об`єкт будівництва, знаходиться в межах історичного ареалу міста Львова, що не було враховано відповідачам під час прийняття спірного рішення про затвердження містобудівних умов та обмежень (далі - МУО). Прокурор зазначає, що поданий містобудівний розрахунок не відповідає вимогам пояснювальної записки до Плану зонування території (зонінгу), у протоколі засідання архітектурно-містобудівної ради від 9 жовтня 2020 року проєктантом зазначено про будівництво об`єкта, а не про його реконструкцію. За наведених обставин позивач вважає, що спірне рішення відповідача є протиправним та має бути скасованим.
4. Окремо прокурор вказує на те, що з огляду на відсутність органу, уповноваженого здійснювати нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування, він має право звертатися до суду з цим позовом у інтересах держави.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
5. Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 26 жовтня 2022 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2023 року, у задоволенні позову відмовив.
6. Відмовляючи у задоволені позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, керувався тим, що містобудівний розрахунок по своїй суті є декларацією намірів забудови земельної ділянки, формується на стадії попереднього проєктування. Тому, техніко-економічні показники забудови є орієнтовними та можуть бути уточнені в межах діючих будівельних норм та правил на стадії робочого проєктування.
7. Суди першої та апеляційної інстанцій також відхилили доводи прокурора про неподання замовниками будівництва історико-містобудівного обґрунтування при підготовці спірних МУО та погодилися з доводами відповідача щодо відсутності в цій частині порушень норм законодавства при затвердженні спірних МУО.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
8. Не погоджуючись із рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2022 року та постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2023 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, заступник керівника Львівської обласної прокуратури звернувся із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
9. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення статті 5 Закону України "Про основи містобудування", статей 17, 18 та 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини", статті 11 Закону України "Про будівельні норми" та Порядку інформування Міжурядового комітету з охорони всесвітньої культурної і природної спадщини про наміри здійснити містобудівні перетворення на території об`єкта культурної спадщини, включеного до Списку всесвітньої спадщини, та/або в межах його буферної зони, затвердженого наказом Міністерства культури України від 20 квітня 2018 року № 345 (далі - Порядок № 345).
10. Скаржник вказує, що суди попередніх інстанцій не взяли до уваги те, що затверджені МУО не відповідають вимогам чинного Генерального плану в частині здійснення нового будівництва 5-ти поверхового будинку з підземним паркінгом шляхом його прибудови в центральній частині міста, де зосереджена основна частина історично сформованої цінної капітальної забудови, в межах історичного ареалу та буферної зони об`єкта Всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.
11. Прокурор також вважає, що суди попередніх інстанцій не врахували правовий висновок Верховного Суду, викладений у постановах від 11 грудня 2019 року у справі № 369/7296/16-а, від 20 грудня 2019 року у справі № 520/14995/16-а та від 18 серпня 2021 року у справі № 509/931/17, про те, що генеральний план населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію щодо внесення змін до генерального плану населеного пункту, місцева рада формує обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.
12. Крім того, скаржник звертає увагу на правовий висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 11 липня 2022 року у справі № 1.380.2019.006107, про те, що рішення Львівської міської ради № 1311 від 9 грудня 2005 року "Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова" є чинним і його необхідно застосовувати.
13. Заступник керівника Львівської обласної прокуратури вказує, що суди неправильно застосували положення статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини", оскільки не врахували правовий висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 21 серпня 2019 року у справі № 826/12524/18, про заборону містобудівних робіт на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.
Позиція інших учасників справи
14. Інші учасники справи відзиву на касаційну скаргу прокурора не подавали, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку. Відповідно до довідки про відправлення електронного листа копію ухвали Верховного Суду від 14 серпня 2023 року про відкриття касаційного провадження у справі № 380/8447/21 виконком Львівської міськради та третя особа ОСОБА_5 отримали 15 серпня 2023 року.
Відповідно до повідомлень про вручення поштових відправлень з ідентифікаторами № 0102938298235, № 0102938298260, № 0102938298286, № 0102938298308, № 0102938298243 копію ухвали Верховного Суду від 14 серпня 2023 року про відкриття касаційного провадження у справі № 380/8447/21, яка розміщена в Єдиному реєстрі судових рішень 17 серпня 2023 року, треті особи ОСОБА_4, ОСОБА_1, ОСОБА_3, ОСОБА_2, ОСОБА_7 отримали 19-23 серпня 2023 року, ОСОБА_6 копія вказаної ухвали була направлена 15 грудня 2023 року.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
15. Прокурор подав касаційну скаргу до Верховного Суду 27 квітня 2023 року.
16. Верховний Суд ухвалою від 14 серпня 2023 року відкрив касаційне провадження у справі № 380/8447/21, витребував матеріали справи та запропоновав учасникам справи подати відзив на касаційну скаргу прокурора.
17. Скаржник заявив клопотання про бажання прийняти участь у розгляді цієї справи в судовому засіданні в суді касаційної інстанції, в задоволенні якого Верховний Суд відмовив ухвалою від 17 січня 2024 року.
ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
18. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 та ОСОБА_4 є власниками земельної ділянки площею 0,1228 га, кадастровий номер 4610137200:04:004:0097. Цільове призначення земельної ділянки - 02.03 Для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку.
19. На замовлення третіх осіб ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 та ОСОБА_4 фізичною особою-підприємцем ОСОБА_8 підготовлено містобудівний розрахунок з ескізом намірів забудови та техніко-економічними показниками об`єкта "Реконструкція з прибудовою житлових будинків по АДРЕСА_1". Додатком № 1 до містобудівного розрахунку долучено проєкт МУО.
20. Відповідно до цього містобудівного розрахунку ділянка з кадастровим номером 4610137200:04:004:0097 знаходиться в зоні Ж-2 (зона малоповерхової квартирної забудови), відповідно до Плану зонування території Личаківського району, затвердженого ухвалою Львівської міськради від 1 грудня 2016 року № 1283 "Про затвердження містобудівної документації "План зонування території міста Львова (зонінг). Зонування Личаківського району". проєктована будівля відноситься до житлової забудови і повністю відповідає діючій містобудівній документації. Згідно з Генпланом міста та Планом зонування території Личаківського району розташування на ділянці прибудови у вигляді багатоквартирного 5-ти поверхового житлового будинку відповідає гранично допустимим показникам для цих ділянок. Реконструкція будинку відповідає функціям планувальної зони за рішенням Генерального плану.
21. Для отримання МУО реконструкції існуючої будівлі ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 та ОСОБА_4 звернулися до Львівської міськради.
22. Містобудівний розрахунок з ескізом намірів будівництва багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом по АДРЕСА_1 був предметом обговорення на засіданні архітектурно-містобудівної ради Управління архітектури та урбаністики Департаменту містобудування Львівської міськради.
23. Архітектурно-містобудівна рада 21 лютого 2020 року розглянула на своєму засіданні розрахунок з ескізом намірів будівництва багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом по АДРЕСА_3, АДРЕСА_2 з орієнтовною поверховістю 6 поверхів, що зафіксовано у протоколі засідання № 5.
24. За результатами обговорення вказаного питання архітектурно-містобудівна рада надала зауваження щодо поверховості проєктованого будинку. У зв`язку з цим 21 лютого 2020 року архітектурно-містобудівна рада не прийняла будь-якого рішення з цього питання внаслідок набрання недостатньої кількості голосів.
25. 9 жовтня 2020 року на розгляд архітектурно-містобудівної ради повторно виносилось питання обговорення містобудівного розрахунку реконструкції з прибудовою житлових будинків по АДРЕСА_1 . За результатами голосування містобудівна рада прийняла рішення про погодження містобудівного розрахунку реконструкції з прибудовою житлових 5-ти поверхових будинків на АДРЕСА_3, АДРЕСА_2 .
26. Розглянувши звернення ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 та ОСОБА_4 від 15 лютого 2021 року (зареєстроване у Львівській міськраді 22 лютого 2021 року за № З-М-14524/АП-2401), містобудівний розрахунок реконструкції з прибудовою житлових будинків на АДРЕСА_1, беручи до уваги витяги з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 26 липня 2018 року № 132258756, від 27 серпня 2018 року № 135620088, від 14 серпня 2019 року № 177498530, від 14 липня 2020 року № 216276229 та № 216276504, від 20 липня 2020 року № 217008704, № 217018021, № 217038982 та № 217039121, витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 4 червня 2020 року № НВ-4613294532020, керуючись Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", виконком Львівської міськради своїм рішенням від 12 березня 2021 року № 165 вирішив затвердити МУО для проєктування об`єкта будівництва третім особам.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
27. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Суд зазначає таке.
28. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
29. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
30. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
31. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Львівського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2022 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2023 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими, з огляду на таке.
32. У касаційні скарзі скаржник стверджує, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статті 5 Закону України "Про основи містобудування", статей 17, 18 та 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини", статті 11 Закону України "Про будівельні норми" та Порядку № 345.
33. Неправильність застосування вказаних норм матеріального права, на думку прокурора, зумовлена тим, що суди першої та апеляційної інстанцій не врахували правові висновки Верховного Суду щодо порядку застосування цих положень законодавства, викладені у постановах від 21 серпня 2019 року у справі № 826/12524/18, від 11 грудня 2019 року у справі № 369/7296/16-а, від 20 грудня 2019 року у справі № 520/14995/16-а, від 18 серпня 2021 року у справі № 509/931/17 та від 11 липня 2022 року у справі № 1.380.2019.006107.
34. Надаючи правову оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з такого.
35. Згідно з частиною другою статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.
36. Відповідно до частин першої та четвертої статті 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва. Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
37. Згідно з частиною п`ятою статті 26 цього ж Закону проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у наступному порядку:
1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних;
2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи;
3) затвердження проектної документації;
4) виконання підготовчих та будівельних робіт;
4-1) проведення контрольного геодезичного знімання закінчених будівництвом об`єктів (крім об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1)) та здійснення їх технічної інвентаризації (крім об`єктів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, архітектури, містобудування);
5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів;
6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування.
38. Частиною першою статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що основними складовими вихідних даних є, зокрема містобудівні умови та обмеження.
39. Відповідно до пункту 8 частини першої статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" містобудівні умови та обмеження - документ, в якому зазначено комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування та будівництва, що стосуються поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будівель та споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
40. Частиною третьою статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника (із зазначенням кадастрового номера земельної ділянки), до якої додаються:
1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію - у разі, якщо речове право на земельну ділянку не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно;
2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці - у разі, якщо право власності на об`єкт нерухомого майна не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації);
3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000.
Цей перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним.
Згідно з частиною четвертою статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є:
неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;
виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці;
невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Відповідно до частин п`ятої та шостої цієї ж статті Містобудівні умови та обмеження містять:
1) назву об`єкта будівництва, що повинна відображати вид будівництва та місце розташування об`єкта;
1-1) ідентифікатор об`єкта будівництва або закінченого будівництвом об`єкта (для об`єктів нового будівництва та закінчених будівництвом об`єктів, яким присвоєно ідентифікатор об`єкта будівництва до видачі містобудівних умов та обмежень);
2) інформацію про замовника;
3) відповідність на дату надання містобудівних умов та обмежень цільового та функціонального призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні;
4) гранично допустиму висотність будинків, будівель та споруд у метрах (з урахуванням обмежень використання приаеродромних територій, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України);
5) максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки;
6) максимально допустиму щільність населення в межах житлової забудови відповідної житлової одиниці (кварталу, мікрорайону);
7) мінімально допустимі відстані від об`єкта, що проектується, до червоних ліній, ліній регулювання забудови, існуючих будинків та споруд;
8) планувальні обмеження (охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об`єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони, планувальні обмеження використання приаеродромних територій, встановлені відповідно до Повітряного кодексу України);
9) охоронні зони об`єктів транспорту, зв`язку, інженерних комунікацій, відстані від об`єкта, що проектується, до існуючих інженерних мереж.
Перелік зазначених умов є вичерпним.
Частиною восьмою статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника.
41. Згідно зі статтею 5 Закону України "Про основи містобудування" (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені:
розробка містобудівної документації, проектів конкретних об`єктів згідно з вихідними даними на проектування, з дотриманням норм і правил;
розміщення і будівництво об`єктів відповідно до затверджених у встановленому порядку містобудівної документації та проектів цих об`єктів;
раціональне використання земель та територій для містобудівних потреб, підвищення ефективності забудови та іншого використання земельних ділянок;
охорона культурної спадщини, збереження традиційного характеру середовища населених пунктів;
урахування державних та громадських інтересів при плануванні та забудові територій;
урахування законних інтересів та вимог власників або користувачів земельних ділянок та будівель, що оточують місце будівництва;
інформування через засоби масової інформації громадян про плани перспективного розвитку територій і населених пунктів, розміщення важливих містобудівних об`єктів;
участь громадян, об`єднань громадян в обговоренні містобудівної документації, проектів окремих об`єктів і внесення відповідних пропозицій до державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій;
захист прав громадян та громадських організацій згідно із законодавством.
42. Відповідно до статті 25 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.
Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, обов`язковий для врахування під час розроблення землевпорядної документації.
Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, за межами населених пунктів встановлюється відповідними районними державними адміністраціями, а в разі відсутності адміністративного району - відповідно Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною, Севастопольською міською державними адміністраціями.
Узгодження питань щодо забудови визначених для містобудівних потреб територій суміжних територіальних громад здійснюється на підставі відповідних угод, відображається у схемах планування зазначених територій та генеральних планах населених пунктів.
Встановлення режиму забудови територій, визначених для містобудівних потреб, не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, зміни адміністративно-територіальних меж до моменту вилучення (викупу) земельних ділянок.
43. Комплексна забудова території відповідно до статті 33 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" здійснюється з метою забезпечення реалізації громадських інтересів і спрямовується на попереднє проведення інженерної підготовки, спорудження зовнішніх інженерно-транспортних мереж, об`єктів соціальної сфери, житлових будинків, інших об`єктів будівництва, а також на благоустрій території. Комплексна забудова території може здійснюватися шляхом комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду одним або кількома інвесторами.
44. Відповідно до частини першої статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.
У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.
Частиною другою цієї ж статті передбачено, що генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Згідно з частиною третьою статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, в межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини.
45. Частиною першою статті 18 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
46. Системний аналіз наведених норм права дає підстави для висновку про те, що генеральний план населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію щодо внесення змін до генерального плану населеного пункту, місцева рада формує обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.
47. Такий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 11 грудня 2019 року у справі № 369/7296/16-а, від 20 грудня 2019 року у справі № 520/14995/16-а та від 18 серпня 2021 року у справі № 509/931/17.
48. При цьому відповідність намірів забудови містобудівній документації на місцевому рівні під час прийняття рішення про надання або відмову в наданні МУО забудови земельної ділянки уповноважений орган визначає, виходячи із містобудівної документації на місцевому рівні - генерального плану, детального плану території та плану зонування, якщо такий розроблено.
Невідповідність намірів забудови земельної ділянки є підставою для відмови у видачі МУО. При цьому, невідповідність намірів забудови означає, що запланований для будівництва об`єкт не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, тобто затвердженим текстовим та графічним матеріалам з питань регулювання планування, забудови й іншого використання територій конкретного населеного пункту.
49. Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постановах від 11 квітня 2018 року у справі № 803/1231/17, від 14 серпня 2018 року у справі № 823/5265/15, від 20 березня 2019 року у справі № 810/726/18, від 17 травня 2019 року у справі № 806/1576/18, від 4 лютого 2020 року у справі № 826/9713/18, від 29 квітня 2020 року у справі № 712/6577/18, від 15 лютого 2021 року у справі № 320/5710/20, від 16 червня 2021 року у справі № 2340/3189/18, від 8 червня 2022 року у справі № 826/6638/18 та від 12 грудня 2023 року у справі № 640/19905/21.
50. Крім того, здійснення забудови, наміри якої суперечать вимогам містобудівної документації (Генерального плану населеного пункту, Детального плану території, Плану зонування території), нівелює мету планування та забезпечення сталого розвитку населеного пункту, а отже, порушує суспільні інтереси, які виражаються у забезпеченні дотримання правил благоустрою населеного пункту, спрямованих на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини; МУО, які не відповідають Генеральному плану населеного пункту та іншій містобудівній документації на місцевому рівні не можуть вважатися такими, що враховують громадські та приватні інтереси при плануванні та забудові територій.
51. Цей висновок відповідає правовій позиції Верховного Суду, сформульованій, зокрема, у постановах від 20 травня 2019 року у справі № 826/15338/18, від 4 вересня 2019 року у справі № 826/13852/17, від 19 квітня 2021 року у справі № 640/11650/20, від 19 січня 2023 року у справі № 640/9995/20, від 12 грудня 2023 року у справі № 640/19905/21.
52. Суди попередніх інстанцій, відмовляючи у задоволенні позову, керувалися тим, що План зонування території Личаківського району, затверджений ухвалами Львівської міської ради № 1283 від 1 грудня 2016 року та № 2914 від 25 січня 2018 року, визначає, що у зоні малоповерхової квартирної житлової забудови Ж-2 допустимими видами забудови та іншого використання земельних ділянок є можливість, зокрема будувати багатоквартирні житлові будинки до 6-ти поверхів включно (не вище 22 м в стінах (що визначається від найнижчої відмітки поверхні землі до закінчення конструктивної частини стін останнього поверху) і не вище 25 м до гребеня даху).
53. Виходячи з наведених положень Плану зонування, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що об`єкт будівництва "Реконструкція з прибудовою житлових будинків по вул. Погулянка 11, 13 у м. Львові", на якому заплановано провести реконструкцію існуючих будинків по вул. Погулянка, 11, 13 з прибудовою з північної сторони 5-ти поверхового житлового будинку з граничною висотою до найвищих конструктивних частин будівлі 19.900 м, узгоджується з вимогами Плану зонування, тобто містобудівної документації на місцевому рівні, а тому у виконкому Львівської міськради не було підстав для відмови у видачі МУО.
54. Однак, колегія суддів вважає такі висновки судів попередніх інстанцій передчасними, з огляду на таке.
55. Одним із доводів позову, апеляційної та касаційної скарги прокурора є те, що згідно з чинним Генеральним планом міста Львова (основне креслення) проєктований об`єкт розташований в зоні регулювання забудови Ж-2 - малоповерхової квартирної житлової забудови, на якій допускається розміщення багатоквартирних житлових будинків, блокованих багатоквартирних житлових будинків поверховістю не вище 4-х поверхів, об`єктів обслуговування місцевого значення, інших видів діяльності, скверів. Відтак, за твердженням прокурора, нове будівництво 5-ти поверхового житлового будинку із встановленою висотою 19,90 м не узгоджується з вимогами Генерального плану міста Львова.
56. Зі змісту оскаржуваних судових рішень вбачається, що суди попередніх інстанцій не надали будь-якої оцінки вказаному доводу прокурора та не перевірили відповідність намірів забудови спірного об`єкта Генеральному плану міста Львова.
57. До того ж, суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що запроєктований об`єкт будівництва розміщений на АДРЕСА_1, 13 у м. Львові на земельній ділянці в межах буферної зони історичного ареалу міста Львова підзони ІА-4.
58. Прокурор стверджує, що виконком Львівської міськради під час прийняття спірного рішення № 165 від 12 березня 2021 року про затвердження МУО не врахував розміщення земельної ділянки під об`єктом будівництва в межах буферної зони історичного ареалу міста Львова, не перевіривши допустимі види будівництва на відповідній земельній ділянці та можливість проведення містобудівних перетворень тільки після погодження Комітету всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.
59. З цього приводу колегія суддів зазначає таке.
60. За правилами пунктів 14, 17 частини другої статті 5 Закону України "Про охорону культурної спадщини" до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить:
погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини;