ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 січня 2024 року
м. Київ
справа №580/1015/21
адміністративне провадження № К/9901/46506/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Єзерова А.А., Кравчука В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу ОСОБА_1
на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 24.05.2021 (головуючий суддя Гарань С.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.11.2021 (головуючий суддя Кузьменко В.В., судді Василенко Я.М., Ганечко О.М.)
у справі №580/1015/21
за позовом ОСОБА_1
до Державного кадастрового реєстратора управління Держгеокадастру у Смілянському районі та м. Сміла Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області Семко Яни Андріївни
про визнання неправомірними дій, скасування повідомлення, зобов`язання вчинити дії та стягнення моральної шкоди,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до державного кадастрового реєстратора управління Держгеокадастру у Смілянському районі та м. Сміла Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області Семко Яни Андріївни, в якому просив:
1.1. визнати неправомірними дії державного кадастрового реєстратора управління Держгеокадастру у Смілянському районі та м. Сміла Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області Семко Яни Андріївни щодо складання повідомлення про відмову в прийнятті заяви про внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру ПВ - 7100004242020 від 28.09.2020;
1.2. скасувати повідомлення про відмову в прийнятті заяви про внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру ПВ - 7100004242020 від 28.09.2020;
1.3. зобов`язати державного кадастрового реєстратора управління Держгеокадастру у Смілянському районі та м. Сміла Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області Семко Яну Андріївну повторно розглянути заяву про державну реєстрацію земельної ділянки площею 33,2707 га відповідно до пункту 111 Порядку ведення Державного земельного кадастру затвердженого постановою КМУ № 1051 від 17.10.2012;
1.4. стягнути з відповідача 2 270,00 грн моральної шкоди, завданої суб`єктом владних повноважень внаслідок вчинення протиправних дій при розгляді заяви позивача від 25.09.2020;
1.5. зобов`язати суб`єкта владних повноважень подати до суду звіт про виконання судового рішення у разі задоволення позову.
2. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 24.05.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.11.2021, у задоволенні позову відмовлено.
3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини:
3.1. 05.09.2020 позивач звернувся до Державного кадастрового реєстратора управління Держгеокадастру у Смілянському районі та м. Сміла Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області із заявою про державну реєстрацію земельної ділянки площею 33,2707 га в адміністративних межах Куцівської сільської ради Смілянського району Черкаської області.
3.2. За наслідками розгляду поданої позивачем заяви відповідачем винесено повідомлення від 28.09.2020 №ПВ-7100004242020 про відмову у внесенні відомостей до Державного земельного кадастру у зв`язку з тим, що із заявою звернулася особа, яка не може бути заявником відповідно до Порядку ведення Державного земельного кадастру. Також вказаним повідомленням позивачу рекомендовано: подати заяву про державну реєстрацію земельної ділянки площею 33,2707 га, яка розташована в адміністративних межах Куцівської сільської ради Смілянського району Черкаської області, з урахуванням норм передбачених частиною 3 статті 24 Закону України "Про Державний земельний кадастр" та пункту 109 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 №1051 (далі - Порядок №1051).
3.3. Вважаючи такі дії відповідача протиправними, позивач звернувся з даним позовом до суду.
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскільки позивачем не надано доказів на підтвердження повноважень для звернення із заявою про державну реєстрацію земельної ділянки, то в розумінні пункту 109 Порядку №1051 позивач є неналежною особою, яка може бути заявником відповідно до цього ж Порядку. Зазначено, що оскаржене повідомлення відповідає формі, передбаченої додатком 13 Порядку №1051. У зв`язку з цим повідомлення від 28.09.2020 №ПВ-7100004242020 про відмову в прийнятті заяви про внесення відомостей до Державного земельного кадастру є правомірним та скасуванню не підлягає. Суд апеляційної інстанції доповнив своє рішенням тим, що на момент звернення до державного реєстратора із заявою про державну реєстрацію земельної ділянки ОСОБА_1 не був ані особою, якій за рішенням органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою, що є підставою для формування земельної ділянки при передачі її у власність чи користування із земель державної чи комунальної власності, ані власником, ані користувачем земельної ділянки державної чи комунальної власності.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. ОСОБА_1 подав касаційну скаргу на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 24.05.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.11.2021, просив їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі.
5.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права. Зокрема, скаржник вказує на помилкове застосування пунктів 69, 70 Порядку № 1051 при вирішенні спірних правовідносин. Зазначає, що ним оскаржуються неправомірні дії відповідача при винесенні повідомлення, а не рішення, яке мало бути прийнято за результатами розгляду його заяви.
5.2. Позивач посилається на висновки Верховного Суд, викладені у постановах у справах №823/176/17, №823/175/17, №823/2592/18, №2340/4242/18, за якими особа, яка виготовила документацію із землеустрою за принципом "мовчазної згоди", що підтверджується змістом та складом документації із землеустрою, яку розглядав кадастровий реєстратор навіть за відсутності рішення про надання дозволу на складання документації із землеустрою, що передбачено статтею 24 Закону України "Про Державний земельний кадастр", є належною особою, яка звернулася із заявою про державну реєстрацію земельної ділянки у Державному земельному кадастрі. Посилаючись на цю правозастосовчу практику, позивач також зазначив, що Верховний Суд визнав правомірним звернення позивача до відповідача із заявою про внесення відомостей до Державного земельного кадастру, виготовивши технічну документацію на земельну ділянку без отримання дозволу районної державної адміністрації, тобто визнав за позивачем таке право звернення. У зв`язку з цим скаржник вважає, що оскаржувані судові рішення суперечать вимогам закону.
5.3. Крім цього скаржник наполягає на наявності підстав для задоволення позовних вимог, що стосуються відшкодування моральної шкоди.
6. У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін. Акцентовано увагу на тому, що частиною 3 статті 24 Закону України "Про Державний земельний кадастр" встановлено вичерпний перелік осіб, які мають право звертатися із заявою про державну реєстрацію земельної ділянки.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
7. Під час розгляду даної касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
8. Правові, економічні та організаційні основи діяльності у сфері Державного земельного кадастру регулюються Законом України "Про Державний земельний кадастр" від 07.07.2011 №3613-VI (далі - Закон №3613-VI).
9. Частиною 1 статті 1 Закону №3613-VI передбачено, що державний земельний кадастр - єдина державна геоінформаційна система відомостей про землі, розташовані в межах державного кордону України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами.
10. За змістом визначення державна реєстрація земельної ділянки - внесення до Державного земельного кадастру передбачених цим Законом відомостей про формування земельної ділянки та присвоєння їй кадастрового номера (1 статті 1 Закону №3613-VI).
11. Одним із принципів ведення Державного земельного кадастру згідно статті 3 Закону №3613-VI є внесення відомостей до Державного земельного кадастру виключно на підставі та відповідно до цього Закону.
12. Відповідно до частин 1, 3 та 5 статті 5 Закону №3613-VI ведення Державного земельного кадастру здійснюється шляхом:
- створення відповідної державної геодезичної та картографічної основи, яка визначається та надається відповідно до цього Закону;
- внесення відомостей про об`єкти Державного земельного кадастру;
- внесення змін до відомостей про об`єкти Державного земельного кадастру;
- оброблення та систематизації відомостей про об`єкти Державного земельного кадастру.
Порядок ведення Державного земельного кадастру визначається Кабінетом Міністрів України відповідно до вимог цього Закону.
Внесення відомостей до Державного земельного кадастру та користування такими відомостями здійснюється виключно на підставі та відповідно до цього Закону. Забороняється вимагати для внесення відомостей до Державного земельного кадастру та користування такими відомостями надання документів та здійснення дій, прямо не передбачених цим Законом.
13. Процедуру та вимоги щодо ведення Державного земельного кадастру визначено Порядком №1051.
14. Підпунктом 1 пункту 2 Порядку №1051 визначено, що зверненням щодо внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру або користування відповідними відомостями є, в тому числі, заява про державну реєстрацію земельної ділянки.
15. Пунктом 10 Порядку №1051 передбачено, що відомостями Державного земельного кадастру є всі відомості, які підлягають внесенню до нього згідно з цим Порядком та у порядку інформаційної взаємодії з іншими кадастрами та інформаційними системами, а також відомості, одержані внаслідок їх оброблення, систематизації та узагальнення.
16. Системний аналіз положень Закону №3613-VI у своєму взаємозв`язку із Порядком №1051 свідчить про те, що внесення відомостей до Державного земельного кадастру є узагальнюючим поняттям та включає у себе, зокрема, процедуру державної реєстрації земельної ділянки.
17. Розділом Порядку №1051 "Основні вимоги щодо внесення до Державного земельного кадастру відомостей (змін до них) про його об`єкти" охоплюються загальнообов`язкові вимоги до всіх видів звернень.
18. За змістом пункту 70 Порядку №1051 Державний кадастровий реєстратор у момент надходження до нього заяви про внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру разом з документами, зазначеними у пункті 69 цього Порядку, перевіряє:
1) повноваження особи, що звернулася за внесенням відповідних відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру;
2) наявність повного пакета документів, необхідних для внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру;
3) розташування об`єкта Державного земельного кадастру на території дії його повноважень;
4) придатність електронного документа для проведення його перевірки за допомогою програмного забезпечення Державного земельного кадастру.
У разі звернення за внесенням відповідних відомостей (змін до них) неналежної особи (особи, яка не може бути заявником відповідно до цього Порядку), подання заявником не повного пакета документів та/або розташування об`єкта Державного земельного кадастру на території дії повноважень іншого Державного кадастрового реєстратора Державний кадастровий реєстратор відмовляє такій особі, заявникові у прийнятті заяви безпосередньо у момент її подання або у день надходження рекомендованим листом зазначених документів за формою згідно з додатком 13 із зазначенням рекомендацій щодо усунення причин, що є підставою для такої відмови, зокрема найменування та місцезнаходження органу, до повноважень якого належить внесення відомостей (змін до них) про об`єкт Державного земельного кадастру.
19. Згідно з частиною 4 статті 24 Закону №3613-VI для державної реєстрації земельної ділянки Державному кадастровому реєстратору, який здійснює таку реєстрацію, подаються: заява за формою, встановленою центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері земельних відносин; оригінал документації із землеустрою, яка є підставою для формування земельної ділянки; документація із землеустрою, яка є підставою для формування земельної ділянки у формі електронного документа.
20. Відповідно до частини 3 статті 24 Закону №3613-VI державна реєстрація земельних ділянок здійснюється за заявою: особи, якій за рішенням органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою, що є підставою для формування земельної ділянки при передачі її у власність чи користування із земель державної чи комунальної власності, або уповноваженої нею особи; власника земельної ділянки, користувача земельної ділянки державної чи комунальної власності (у разі поділу чи об`єднання раніше сформованих земельних ділянок) або уповноваженої ними особи; органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування (у разі формування земельних ділянок відповідно державної чи комунальної власності); замовником технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель (у разі внесення до Державного земельного кадастру за результатами проведення інвентаризації земель масиву земель сільськогосподарського призначення відомостей про земельну ділянку, що входить до такого масиву).
21. Аналогічний перелік осіб, які мають право звернутись із заявою про державну реєстрація земельних ділянок наведений у пункті 109 Порядку №1051.
22. За пунктом 111 Порядку №1051 державний кадастровий реєстратор для здійснення державної реєстрації земельної ділянки протягом 14 календарних днів з дня реєстрації відповідної заяви перевіряє:
1) відповідність поданих документів вимогам, передбаченим пунктом 67 цього Порядку;
2) електронний документ відповідно до пункту 74 цього Порядку.
За результатами перевірки Державний кадастровий реєстратор виконує одну з таких дій:
здійснює державну реєстрацію земельної ділянки:
- за допомогою програмного забезпечення Державного земельного кадастру присвоює кадастровий номер земельній ділянці;
- відкриває Поземельну книгу та вносить відомості до неї (крім відомостей про затвердження документації із землеустрою, на підставі якої здійснена державна реєстрація земельної ділянки, а також про власників, користувачів земельної ділянки);
- робить позначку про проведення перевірки електронного документа та внесення відомостей до Державного земельного кадастру відповідно до підпункту 2 пункту 75 цього Порядку;
- надає за допомогою програмного забезпечення Державного земельного кадастру відомості, зазначені у підпункті 1 пункту 197 цього Порядку, відповідним органам державної влади, органам місцевого самоврядування;
приймає рішення про відмову у державній реєстрації земельної ділянки відповідно до пунктів 70, 73, 77 - 85 цього Порядку в разі:
- невідповідності поданих документів, зазначених у пункті 110 цього Порядку, вимогам, зазначеним у підпунктах 1 і 2 цього пункту;
- розташування в межах земельної ділянки, яку передбачається зареєструвати, іншої земельної ділянки або її частини;
- розташування земельної ділянки на території дії повноважень іншого Державного кадастрового реєстратора;
- подання заявником документів, зазначених у пункті 110 цього Порядку, не в повному обсязі.
23. Як встановлено судами попередніх інстанцій, підставою для винесення оскарженого повідомлення стало те, що із заявою звернулася особа, яка не може бути заявником відповідно до Порядку ведення Державного земельного кадастру.
24. Отже для вирішення цього спору слід з`ясувати чи мав позивач правові підстави звернення із заявою про реєстрацію земельної ділянки.
25. Згідно з пунктом "а" частини 3 статті 22 Земельного кодексу України (в редакції, чинній станом на дату виникнення правовідносин) землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.
26. Відповідно до частини 1 статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
27. Згідно з частинами 1 та 2 статті 24 Закону №3613-VI державна реєстрація земельної ділянки здійснюється при її формуванні шляхом відкриття Поземельної книги на таку ділянку. Державна реєстрація земельних ділянок здійснюється за місцем їх розташування відповідним Державним кадастровим реєстратором центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
28. Як вже зазначалось вище державна реєстрація земельних ділянок здійснюється за заявою, зокрема особи, якій за рішенням органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою, що є підставою для формування земельної ділянки при передачі її у власність чи користування із земель державної чи комунальної власності, або уповноваженої нею особи (частина 3 статті 24 Закону №3613-VI).
29. Відповідно до статті 123 Земельного кодексу України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.
Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі:
надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення;
формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання).
Надання у користування земельної ділянки, зареєстрованої в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України "Про Державний земельний кадастр", право власності на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, без зміни її меж та цільового призначення здійснюється без складення документації із землеустрою.
Надання у користування земельної ділянки в інших випадках здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу.