ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 січня 2024 року
м. Київ
справа № 260/468/22
провадження № К/990/28600/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Мацедонської В. Е., Соколова В. М.
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом Управління капітального будівництва Ужгородської міської ради до Державної аудиторської служби України, за участю третьої особи - Товариства з обмеженою відповідальністю "Рікдом", про визнання протиправним та скасування висновку, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Державної аудиторської служби України на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 27 січня 2023 року, ухваленого у складі головуючого судді Луцович М. М., та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05 липня 2023 року, прийнятої у складі колегії суддів: головуючого - Мікули О. І., суддів: Курильця А. Р., Пліша М. А.,
І. Суть спору
1. У січні 2022 року Управління капітального будівництва Ужгородської міської ради звернулось до суду з адміністративним позовом до Державної аудиторської служби України (далі - Держаудитслужба), за участю третьої особи - Товариства з обмеженою відповідальністю "Рікдом" (далі - ТОВ "Рікдом"), про визнання протиправним та скасування висновку Держаудитслужби про результати моніторингу закупівлі опублікований 19 січня 2022 року за унікальним номером, який розміщений на веб-порталі Уповноваженого органу UА-2021-10-19-016198-с від 19 жовтня 2021 року.
2. На обґрунтування позовних вимог зазначає, що на підставі наказу Держаудитслужби від 23 грудня 2021 року № 440 відповідачем здійснено моніторинг відносно закупівлі за номером ID: UА-2021-10-19-016198-с, яка оголошена позивачем.
Вказує, що за результатами моніторингу закупівлі 19 жовтня 2021 року відповідачем в електронній системі закупівель оприлюднено відповідний висновок, згідно з яким за результатами аналізу питання розгляду тендерної пропозиції ТОВ "Рікдом" установлено порушення вимог абзацу третього пункту 1 частини першої статті 31 Закону України "Про публічні закупівлі" від 25 грудня 2015 року № 922-VIII, зі змінами (далі - Закон № 922-VIII), та зобов`язано позивача усунути порушення законодавства у сфері публічних закупівель.
Позивач стверджує, що ним додержані вимоги Закону № 922-VIII при проведенні відкритих торгів щодо будівництва закладу дошкільної освіти.
Зазначає, що учасник ТОВ "Рікдом" у складі тендерної пропозиції надав лист-згоду на обробку персональних даних від 22 жовтня 2021 року № 322, а тому виконав вимоги тендерної документації.
Крім того, позивач звертає увагу, що тендерною документацією не передбачено надання згоди на обробку персональних даних від всіх людей, інформація про яких зазначена в тендерній пропозиції учасника. Таким чином, лист-згода від ОСОБА_1 та ОСОБА_2 тендерною документацією не вимагались.
Наголошує, що у складі тендерної пропозиції ТОВ "Рікдом" надано довідку від 22 жовтня 2021 року № 306, в якій учасник зазначив про неподання у складі тендерної пропозиції документів, які не передбачені для нього чинними нормативними актами та законами.
При цьому позивач вказує, що спірний висновок є упередженим, оскільки тендерна пропозиція учасника ТОВ "Рікдом" містить лист-згоду на обробку персональних даних ОСОБА_2, хоча така згода і не вимагалась тендерною документацією, однак така згода була надана разом з документами банківської гарантії (тендерного забезпечення).
Вважаючи висновок відповідача про результати моніторингу процедури UА-2021-10-19-016198-с протиправним, Управління капітального будівництва Ужгородської міської ради звернулось до суду з вимогою про його скасування.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. 19 жовтня 2021 року Управлінням капітального будівництва Ужгородської міської ради як замовником оприлюднено в електронній системі закупівель "Prozorro" процедуру закупівлі UА-2021-10-19-016198-с із предметом закупівлі: ""Нове будівництво закладу дошкільної освіти загальною місткістю 250 місць по вул. Загорській, 51 у м. Ужгород" (ДСТУ Б.Д.1.1-1:2013 "Правила визначення вартості будівництва"), (код ДК 021:2015 45214100-1 - Будівництво дитячих садків)".
4. За наслідками розгляду тендерних пропозицій та ухвалення протокольних рішень тендерного комітету замовником визначено переможця ТОВ "Рікдом", у зв`язку з чим 19 листопада 2021 року в електронній системі закупівель оприлюднено повідомлення про намір укласти договір з переможцем.
5. Таким чином, 30 листопада 2021 року між Управлінням капітального будівництва Ужгородської міської ради та ТОВ "Рікдом" укладено відповідний договір № 180/21.
6. Відповідно до статті 8 Закону № 922-VIII, пункту 9 Положення про Держаудитслужбу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43, згідно з наказом Держаудитслужби від 23 грудня 2021 року № 440 розпочато моніторинг процедури закупівлі № UА-2021-10-19-016198-с.
7. Під час моніторингу проаналізовано: річний план закупівель замовника на 2021 рік; оголошення про проведення відкритих торгів, тендерну документацію, затверджену протоколом тендерного комітету від 19 жовтня 2021 року (зі змінами); реєстр отриманих тендерних пропозицій; протокол розкриття тендерних пропозицій; тендерні пропозиції Приватного підприємства "Промтехімпекс", Товариства з обмеженою відповідальністю "Cолгіз", ТОВ "Рікдом"; протоколи засідання тендерного комітету від 11 листопада 2021 року та від 19 листопада 2021 року; вимогу про усунення невідповідностей; повідомлення про намір укласти договір від 19 листопада 2021 року; договір від 30 листопада 2021 року № 180/21; пояснення замовника, надані 06 січня 2022 року на запит Держаудитслужби через електронну систему закупівель.
8. Згідно з оскаржуваним висновком № UА-2021-10-19-016198-с від 19 січня 2022 року тендерна пропозиція ТОВ "Рікдом" не містить інформацію про підстави ненадання листа-згоди на обробку, використання, поширення та доступ до персональних даних ОСОБА_1 та ОСОБА_2, що свідчить про недотримання вимог пункту 5.2 розділу 5 тендерної документації замовника. Проте, в порушення вимог абзацу третього пункту 1 частини першої статті 31 Закону № 922-VIII замовник не відхилив тендерну пропозицію учасника процедури закупівлі ТОВ "Рікдом" як таку, що не відповідає встановленим абзацом першим частини третьої статті 22 Закону вимогам до учасника відповідно до законодавства та уклав з ним договір.
9. Вказаним висновком, з огляду на встановлене порушення законодавства у сфері публічних закупівель, яке є значущими через необ`єктивне та упереджене визначення переможця процедури закупівлі, керуючись статтями 5 та 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", статтею 8 Закону № 922-VIII, Держаудитслужба зобов`язала здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом припинення зобов`язань за договором, в тому числі із застосуванням відповідних наслідків недійсності/нікчемності договору та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
10. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 27 січня 2023 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05 липня 2023 року, позов задоволено.
11. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що тендерна пропозиція переможця торгів відповідала вимогам, як Закону № 922-VIII, так і вимогам тендерної документації на закупівлю, оскільки ТОВ "Рікдом" у складі тендерної пропозиції надав усі документи, які вимагались замовником, а відтак спірний висновок є необґрунтованим та непропорційним.
12. Зазначена позиція підтримана Восьмим апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.
IV. Касаційне оскарження
13. Представник Держаудитслужби подав касаційну скаргу на вказані судові рішення з підстав, передбачених пунктами 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким відмовити в позові.
Так, автор скарги зазначає про неврахування судом апеляційної інстанції при прийнятті оскаржуваного судового рішення висновків Верховного Суду щодо застосування частини восьмої статті 8 Закону № 922-VIII у взаємозв`язку із положеннями статей 16, 203, 215 Цивільного кодексу України, викладених у постановах Верховного Суду від 26 жовтня 2022 року у справі № 420/693/21, від 10 листопада 2022 року у справі № 200/10092/20, від 24 січня 2023 року у справі № 280/8475/20, від 31 січня 2023 року у справі № 260/2993/21, від 02 березня 2023 року у справі № 160/4436/21.
Крім того, автор скарги наголошує на відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування положень абзацу третього пункту 1 частини першої статті 31 Закону № 922-VIII у взаємозв`язку із приписами статті 2 та частини шостої статті 6 Закону України "Про захист персональних даних" з урахуванням обставин, установлених в цій справі.
14. Верховний Суд ухвалою від 04 вересня 2023 року відкрив касаційне провадження за скаргою Держаудитслужби на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 27 січня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05 липня 2023 року з підстав, передбачених пунктами 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
15. Представник Управління капітального будівництва Ужгородської міської ради подав відзив на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
16. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
17. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Відповідно до статті 1 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" 26 січня 1993 року № 2939-XII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 2939-XII), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
19. Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належить суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
20. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (далі - Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
21. Крім того, підпунктом 3 пункту 4 Положення № 43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
22. Водночас пунктом 7 Положення № 43 визначено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
23. За змістом статті 5 Закону № 2939-XII контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.
24. Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад встановлює Закон № 922-VIII, в редакції, чинній на момент виникнення правовідносин, пунктом 14 частини першої статті 1 якого визначено, що моніторингом процедури закупівлі є аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.
25. Приписами частини шостої статті 8 Закону № 922-VIII передбачено, що за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
26. У частині десятій статті 8 Закону № 922-VIII закріплено, що у разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду. Замовник зазначає в електронній системі закупівель про відкриття провадження у справі протягом наступного робочого дня з дня отримання інформації про відкриття такого провадження та номер такого провадження.