ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 січня 2024 року
м. Київ
справа № 640/24165/20
адміністративне провадження № К/9901/29185/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Берназюка Я.О., Кравчука В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства "Авіакомпанія "Міжнародні Авіалінії України" на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 19.03.2021 (головуючий суддя: Каракашьян С.К.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.07.2021 (головуючий суддя: Чаку Є.В., судді: Федотов І.В., Коротких А.Ю.) у справі № 640/24165/20 за позовом Приватного акціонерного товариства "Авіакомпанія" Міжнародні Авіалінії України" до Державної авіаційної служби України про визнання протиправним та нечинним наказу в частині,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У жовтні 2020 року Приватне акціонерне товариство "Авіакомпанія" Міжнародні Авіалінії України" (далі - ПрАТ "Авіакомпанія" Міжнародні Авіалінії України" або позивач) звернулося до суду із позовом до Державної авіаційної служби України (далі - Державіаслужба України або відповідач), в якому просило визнати протиправними та нечинними пункт 2.4 розділу II, абзаци третій-шостий пункту 3.1 та пункти 3.2-3.4 розділу III Авіаційних правил України "Порядок надання і анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній", затверджених наказом Державної авіаційної служби України від 24.10.2014 № 686, з наступними змінами та доповненнями.
Окружний адміністративний суд м. Києва рішенням від 19.03.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.07.2021, у задоволенні позову відмовив.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення і ухвалити нове про задоволення позову в повному обсязі.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 16.08.2021 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 16.01.2024 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій установлено, що ПрАТ "Авіакомпанія "Міжнародні Авіалінії України" здійснює діяльність з повітряних перевезень, та має, зокрема, дозволи на експлуатацію повітряних ліній, видані відповідачем.
Наказом Державіаслужби від 24.10.2014 № 686, з наступними змінами та доповненнями, затверджено Авіаційні правила України "Порядок надання і анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній".
Пунктом 2.4 розділу ІІ, абзацами третім-шостим пункту 3.1, пунктами 3.2-3.4 розділу ІІІ Правил № 686 визначено умови та порядок прийняття Державіаслужбою рішень про анулювання/обмеження прав авіаперевізника на експлуатацію повітряних ліній.
Будучи суб`єктом правовідносин, у яких застосовуються Правила № 686, та не погоджуючись із вказаними пунктами Правил № 686, позивач звернувся з позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
Позов обумовлений наступними підставами: 1) анулювання/обмеження прав на експлуатацію повітряних ліній є господарськими санкціями та можуть встановлюватися виключно законом; 2) порядок та умови обмеження обсягу прав на експлуатацію повітряних ліній не належить до питань, що можуть встановлюватися авіаційними правилами України згідно із приписами статті 11 Повітряного кодексу України; Державіаслужба уповноважена анулювати право на експлуатацію повітряних ліній виключно у випадках, визначених Повітряним кодексом України, однак такі випадки у відношенні українських авіаперевізників цим Кодексом не визначені.
Із посиланням на приписи статті 264 КАС України позивач зазначив, що є суб`єктом правовідносин, на які поширюються дія оскаржуваного нормативного документу.
Відповідач позов не визнав. Стверджує, що право на встановлення підстав та порядку анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній, відповідачу надано нормами Повітряного кодексу України.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що умови анулювання виданих відповідачем документів мають встановлюватися відповідачем, що передбачено статтею 11 Повітряного Кодексу України.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржник наполягає, що суди обох інстанцій дійшли помилкового висновку про наявність у Державіаслужби повноважень визначати умови та порядок анулювання/обмеження прав авіаперевізника на експлуатацію повітряних ліній.
Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому із посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просить залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу без задоволення.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Повітряний кодекс України встановлює правові основи діяльності в галузі авіації.
Державне регулювання діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України спрямоване на гарантування безпеки авіації, забезпечення інтересів держави, національної безпеки та потреб суспільства і економіки у повітряних перевезеннях та авіаційних роботах.
Згідно із статтею 4 Повітряного кодексу України Україна як держава, що приєдналася до Конвенції про міжнародну цивільну авіацію, несе відповідальність за виконання міжнародних зобов`язань, що випливають із цієї Конвенції, та за гарантії і створення умов безпеки для суспільства, захисту інтересів під час провадження діяльності в галузі цивільної авіації та використання повітряного простору України.
Державне регулювання діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України полягає у формуванні державної політики та стратегії розвитку, визначенні завдань, функцій, умов діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України, застосуванні заходів безпеки авіації, прийнятті загальнообов`язкових авіаційних правил України, у здійсненні державного контролю за їх виконанням та встановленні відповідальності за їх порушення.
Державне регулювання у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України здійснюють у межах повноважень: центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері транспорту; центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики в галузі цивільної авіації (далі - уповноважений орган з питань цивільної авіації); національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту.
Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері транспорту, визначає пріоритетні напрями та здійснює заходи щодо формування державної політики у сфері авіаційного транспорту та використання повітряного простору України і забезпечує нормативно-правове регулювання відповідно до статті 11 цього Кодексу.
Згідно із частиною першою, третьою статті 11 Повітряного кодексу України нормативно-правове регулювання у сфері цивільної авіації здійснюється шляхом прийняття в установленому порядку нормативно-правових актів та прийняття уповноваженим органом з питань цивільної авіації авіаційних правил України, що регулюють діяльність цивільної авіації та використання повітряного простору України.
Авіаційні правила України розробляються відповідно до стандартів і рекомендованої практики Міжнародної організації цивільної авіації, нормативних актів Міжнародної асоціації повітряного транспорту, Європейської організації з безпеки аеронавігації (Євроконтролю), інших міжнародних авіаційних організацій та з урахуванням законодавства Європейського Союзу у галузі цивільної авіації.
Водночас відповідно до пункту 5 статті 11 Повітряного кодексу України, авіаційні правила України у тому числі (…) встановлюють детальний порядок та умови отримання, анулювання, припинення дії та відмови, у тому числі щодо видачі зазначених документів.
Постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 № 520 затверджено Положення Державну авіаційну службу України (далі - Положення № 520).
Відповідно до пункту 1 цього Положення Державна авіаційна служба (Державіаслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра інфраструктури, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації.
Державіаслужба у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства (пункт 2 Положення № 520).
Згідно із підпунктом 3 пункту 4 Положення № 520 Державіаслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює розроблення, прийняття та впровадження авіаційних правил України.
Отже на законодавчому рівні закріплено, що для здійснення державної політики у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України Державіаслужба має повноваження на розроблення, прийняття та впровадження авіаційних правил України.
Так, відповідно до частин першої, п`ятої статті 11, статей 94, 95 Повітряного кодексу України, пункту 8 Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 жовтня 2014 року №520, та з метою приведення нормативно-правових актів у відповідність до законів України Державіаслужба наказом від 24.10.2014 № 686, зареєстрованим в Мін`юсті 13.11.2014 за № 1440/26217, затвердила Авіаційні правила України "Порядок надання і анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній" (далі - Авіаційні правила України; зі змінами та доповненнями).
Ці Авіаційні правила визначають процедуру надання, анулювання, відмови у наданні та обмеження обсягу прав на експлуатацію повітряних ліній українським та іноземним авіаперевізникам незалежно від форми власності, внесення змін до документів про права на експлуатацію повітряних ліній (пункт 1.1. розділу І "Загальні положення").
У пункті 1.13. Правил зазначено, що за результатами своєї роботи Комісія приймає вмотивоване рішення, в якому може рекомендувати Голові Державіаслужби: надати право на експлуатацію повітряної лінії; відмовити в наданні права на експлуатацію повітряної лінії; обмежити обсяг прав на експлуатацію повітряної лінії; внести зміни до документа про право на експлуатацію повітряної лінії; анулювати право на експлуатацію повітряної лінії; залишити заяву без розгляду.
Отже, пункт 1.13. Правил корелюється із повноваженнями, якими наділений відповідач спеціальним законом, у першу чергу пунктом 5 статті 11 Повітряного кодексу України.
У справі, що розглядається, позивач просить визнати протиправними і нечинними пункт 2.4 розділу II, абзаци третій-шостий пункту 3.1 та пункти 3.2-3.4 розділу III Авіаційних правил.
Порядок розгляду питань щодо надання, відмови у наданні або обмеження обсягу прав на експлуатацію повітряних ліній, залишення заяви без розгляду визначений розділом ІІ Авіаційних правил.
У подальшому згідно із наказом Державіаслужби України від 25.09.2018 № 979 розділ ІІ Авіаційних правил доповнено новим пунктом 2.4 наступного змісту: "Якщо до Державіаслужби надійшли заяви на отримання прав на експлуатацію повітряних ліній, щодо яких міжнародним договором України та домовленостями між авіаційними органами влади держав, уповноваженими на укладення таких домовленостей, передбачені обмеження щодо частоти перевезень та/або кількості призначених авіаперевізників і всі такі частоти зайняті іншими авіаперевізниками, але не використовуються ними повністю або частково протягом 12 місяців, що передують місяцю, в якому надійшли такі заяви, голова Комісії зобов`язаний включити до порядку денного засідання Комісії питання наявності чи відсутності підстав для анулювання чи обмеження наявних у інших авіаперевізників прав на експлуатацію повітряних ліній. Державіаслужба інформує таких авіаперевізників про включення цього питання до порядку денного в день розміщення порядку денного на офіційному веб-сайті Державіаслужби.