ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 січня 2024 року
м. Київ
справа № 1.380.2019.001239
адміністративне провадження № К/9901/30821/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шарапи В.М.,
суддів Єзерова А.А., Кравчука В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальність "Науково-виробниче підприємство "СЕНС"
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 18.03.2021 (головуючий суддя Москаль Р.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.07.2021 (головуючий суддя Шинкар Т.І., судді Іщук Л.П., Шевчук С.М.)
у справі №1.380.2019.001239
за позовом Товариства з обмеженою відповідальність "Науково-виробниче підприємство "СЕНС"
до державного інспектора головного спеціаліста відділу здійснення державного контролю за додержанням вимог земельного законодавства та оперативного реагування Управління контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Львівській області Бурлаченко О.С.,
Головного управління Держгеокадастру у Львівській області,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Військова частина НОМЕР_1,
про визнання протиправним і скасування припису,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. Товариство з обмеженою відповідальністю "Науково-виробниче підприємство "Сенс" (далі - ТОВ "НВП "Сенс") звернулося до суду з позовом до державного інспектора - головного спеціаліста відділу здійснення державного контролю за додержанням вимог земельного законодавства та оперативного реагування Управління контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Львівській області Бурлаченко О.С., Головного управління Держгеокадастру у Львівській області, просило (далі - ГУ Держгеокадастру у Львівській області), з врахуванням уточнених позовних вимог:
1.1. визнати протиправним наказ ГУ Держгеокадастру у Львівській області "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності" №11-ДК від 15.01.2019;
1.2. визнати протиправним та скасувати припис №11-ДК/0020Пр/03/01-19 від 18.02.2019 державного інспектора - головного спеціаліста відділу здійснення державного контролю за додержанням вимог земельного законодавства та оперативного реагування Управління контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Львівській області Бурлаченко О.С.
2. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 18.03.2021, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.07.2021, відмовлено в задоволенні позову.
3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено, що:
3.1. ТОВ "НВП "Сенс" зареєстровано як юридична особа 23.03.1999, основний вид діяльності за КВЕД 16.23 - виробництво інших дерев`яних будівельних конструкцій і столярних виробів.
3.2. З метою розгляду листа Залізничного ВП ГУНП у Львівській області від 04.12.2018 Наказом ГУ Держгеокадастру у Львівській області "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності" №11-ДК від 15.01.2019 наказано здійснити державний контроль за дотриманням вимог земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки використання земельної ділянки ТОВ "НВП "Сенс", кадастровий номер 4610136300:05:005:0154, площа 0,5870, по АДРЕСА_1.
3.3. За результатами проведеної перевірки 15.02.2019 складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкту - земельної ділянки №11-ДК/69/АП/09/01/-19, відповідно до якого у результаті перевірки встановлено, що земельну ділянку з кадастровим номером №4610136300:005:0154 загальною площею 0,5870 га використовує ТОВ "НВП "Сенс" без зареєстрованих у державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, документів, що посвідчують право користування чи право власності на земельну ділянку, що є порушенням статті 53-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення, статей 125, 126, 211 Земельного кодексу України (далі - ЗК України). Земельна ділянка загальною площею 0,5720 га з кадастровим №4610136300:005:0154 використовується ТОВ "НВП "Сенс" як самовільно зайнята.
3.4. 18.02.2019 ГУ Держгеокадастру у Львівській області винесено припис реєстраційний №11-ДК/0020Пр/03/01/-19, відповідно до якого ТОВ "НВП "Сенс" допустило використання земельної ділянки з кадастровим номером 4610136300:005:0154 за адресою АДРЕСА_1, без зареєстрованих в державному реєстрі документів, що посвідчують право власності чи право користування земельною ділянкою на загальній площі 0,5720 га земель державної форми власності на землях промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення, що є порушенням статей 125, 126, 211 ЗК України та статті 53-1 КУпАП, а тому приписано усунути порушення вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходу державного контролю, а саме: п. "б" статті 211 ЗК України.
3.5. Вважаючи зазначені накази та припис протиправними, такими, що підлягають скасуванню, ТОВ "НВП "Сенс" звернулось із позовом до суду. Доводи позовної заяви зводяться до того, що рішення про призначення перевірки є протиправним, викладені в акті перевірки обставини не відповідають дійсності, а прийнятий на підставі таких висновків припис підлягає скасуванню.
4. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що повідомлені позивачем обставини про його намагання врегулювати спір (розробка технічної документації та подальше виділення земельної ділянки, що фактично використовується ТОВ "НВП "Сенс", звернення про надання замощення цієї ділянки в оренду тощо) жодним чином не спростовують тієї обставини, що до прийняття відповідним державним органом рішення про надання згаданої на надання земельної ділянки в користування (оренду) її фактичне використання позивачем слід кваліфікувати як самовільне зайняття. Суд першої інстанції вказав, що викладений в оскарженому приписі спосіб усунення виявленого порушення шляхом вимоги "усунути порушення вимог земельного законодавства" не є категоричним та залишає ТОВ "НВП "Сенс" альтернативу - або звільнити самовільно зайняту земельну ділянку, або ж оформити землекористування у встановлений законом спосіб. За таких обставин суд першої інстанції дійшов висновку, що обраний відповідачем захід реагування є адекватним до ситуації та не створює позивачу нездоланних перешкод в реалізації його інтересу продовжувати підприємницьку діяльність на земельній ділянці з кадастровим номером 4610136300:05:005:0154.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. ТОВ "НВП "Сенс" подало касаційну скаргу, в якій просить скасувати просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 18.03.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.07.2021, задовольнивши позовні вимоги.
5.1. Вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми матеріального права та порушили норми процесуального права, передбачені пунктами 1 та 3 абзацу 1 частини 4 статті 328 КАС України. Вказує, що судом апеляційної інстанції не враховано висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 17.09.2019 у справі №806/1723/18, від 05.02.2021 у справі №160/4347/19, згідно яких припис повинен містити визначення конкретних дій, обов`язкових для виконання для усунення виявлених порушень.
5.2. Позивач зазначає, що його дії під час користування земельною ділянкою, яка прилягає до орендованої будівлі у розмірі необхідному для досягнення мети найму є законним, з огляду на те, що має гарантоване статтею 796 ЦК України право користування земельною ділянкою.
5.3. На його переконання оскаржений припис не відповідає вимогам обґрунтованості та не містить обов`язкової для виконання вказівки з питань використання та охорони земель чи дотримання вимог законодавства України. Вказівка у приписі на припинення порушення земельного законодавства без зазначення конкретних дій, які необхідно вчинити, є дефектом змісту такого припису, що робить неможливим його виконання.
6. У додаткових поясненнях Військової частини НОМЕР_1 вказано на протиправності розміщення на земельній ділянці військової частини з 2010 року тимчасових споруд. При цьому, позивачем розміщено 13 будівель та споруд на земельній ділянці, що не відведена для цієї мети та без відповідних дозвільних документів.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
7. Під час розгляду даної касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
8. Зі змісту касаційної скарги вбачається, що доводи її полягають у правомірному користуванні земельною ділянкою, що виключає самовільне зайняття, а також у неконкретизованому змісті оскарженого припису.
9. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги, колегія суддів виходить з такого.
10. Відповідно до частини 1 статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
11. Статтею 14 Конституції України визначено, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
12. Відповідно до статті 3 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
13. Згідно із частинами 1 та 2 статті 2 ЗК України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.
14. Статтею 187 ЗК України закріплено, що контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.
15. Відповідно до статті 188 ЗК України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.
16. Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначено Законом України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" від 19.06.2003 №963-IV, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, (далі - Закон №963-IV) відповідно до частини 1 статті 5 якого державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
17. Постановою Кабінету Міністрів України від 10.09.2014 №442 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади" ліквідовано Державну інспекцію сільського господарства, поклавши функції із здійснення державного нагляду (контролю) в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, родючості ґрунтів на Державну службу з питань геодезії, картографії та кадастру, яка є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику, зокрема, у сфері державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності.
18. Згідно з Положенням Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженого Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333, Головне управління Держгеокадастру в області (далі - Головне управління) є територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру та їй підпорядковане. Завданням Головного управління є реалізація повноважень Держгеокадастру на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
19. Головне управління відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, здійснює державний нагляд у сфері землеустрою, здійснює державний нагляд (контроль) в агропромисловому комплексі.
20. Посадові особи Головного управління в межах своїх повноважень мають право складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності; давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків.
21. Наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру №308 від 17.11.2016 затверджене Положення про Головне управління Держгеокадастру у Львівській області, відповідно до підпункту 30 пункту 4 якого Головне управління відповідно до покладених на нього завдань здійснює державний нагляд (контроль) у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності в тому числі за дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.
22. Відповідно до статей 9, 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом здійснюються шляхом, зокрема, проведенням перевірок. Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:
- безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;
- давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;
- складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;
- у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення;
- викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства України;
- передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення;
- проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України;
- звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
23. Відповідно до статті 6 Закону №963-IV до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать, в тому числі, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок.
24. Аналіз вказаних норм дозволяє зробити висновок, що контроль за використанням та охороною земель є прямим обов`язком інспекторів, однак законодавством визначено перелік конкретних дій та заходів на вчинення яких уповноважено державних інспекторів.
25. Відповідно до статті 125 ЗК України право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.