ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 січня 2024 року
м. Київ
справа № 360/1100/23
адміністративне провадження № К/990/43233/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Бучик А.Ю., Стеценка С.Г.,
розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції справу №360/1100/23
за позовом заступника керівника Старобільської окружної прокуратури Луганської області (далі - прокурор) в інтересах Служби у справах дітей Шульгинської сільської ради Старобільського району Луганської області до Відділу освіти, культури, молоді та спорту виконавчого комітету Шульгинської сільської ради Старобільського району Луганської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Луганської обласної прокуратури на ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 25.09.2023 (головуючий-суддя Пляшкова К.О.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 30.11.2023 (колегія у складі: головуючого-судді: Блохіна А.А., суддів: Геращенко І.В., Казначеєва Е.Г.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
21.09.2023 прокурор в інтересах Служби у справах дітей Шульгинської сільської ради Старобільського району Луганської області (далі - позивач, Служба у справах дітей) звернувся до Луганського окружного адміністративного суду з позовом до Відділу освіти, культури, молоді та спорту виконавчого комітету Шульгинської сільської ради Старобільського району Луганської області (далі - відповідач, Відділ освіти) з позовом, в якому просив:
визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо не нарахування та не виплати випускникам навчальних закладів ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1, ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_2, ОСОБА_3 ІНФОРМАЦІЯ_3, ОСОБА_4, ІНФОРМАЦІЯ_4, одноразової грошової допомоги, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" у розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку; зобов`язання відповідача нарахувати та виплатити випускникам навчальних закладів ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1, ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_2, ОСОБА_3 ІНФОРМАЦІЯ_3, ОСОБА_4, ІНФОРМАЦІЯ_5, одноразову грошову допомогу, передбачену частиною сьомою статті 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захист дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування", у розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, кожному.
В обґрунтування позовних вимог прокурором зазначено, що Старобільською окружною прокуратурою Луганської області в порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру" вивчено стан додержання вимог законодавства з питань соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, за наслідками чого встановлено факт неналежного виконання відповідачем вимог статті 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" щодо не нарахування та не виплати випускникам навчальних закладів з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги. За інформацією відповідача встановлено, що виплати ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_6, ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_7, ОСОБА_3, ІНФОРМАЦІЯ_8, ОСОБА_4, ІНФОРМАЦІЯ_5, станом на 30 серпня 2023 року не здійснені. Тобто вказані випускники навчальних закладів не отримували одноразової грошової допомоги у розмірі шести прожиткових мінімумів.
Обґрунтовуючи підстави представництва, прокурор зазначив, що невиконання вимог законодавства щодо належного захисту прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, підриває авторитет держави, якою гарантовано захист прав дитини, позбавленої батьківського піклування, з боку держави.
Наявність порушень прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а також осіб із їх числа або загроза їх спричинення завдають шкоди державним інтересам у сфері охорони дитинства та потребують ефективного захисту, зокрема через інститут представництва прокуратурою у суді.
Захист інтересів держави шляхом поновлення прав осіб вказаної категорії беззаперечно становить суспільний інтерес та вимагає судового захисту з метою дотримання встановленого Конституцією України принципу верховенства права, задоволення суспільної потреби у відновленні законності, та як наслідок реалізації державних гарантій щодо охорони дитинства.
У даному випадку позовна заява спрямовується на захист незахищеної категорії громадян, а саме на захист соціальних прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Луганського окружного адміністративного суду від 25.09.2023, яка залишена без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 30.11.2023, позовну заяву заступника керівника Старобільської окружної прокуратури Луганської області в інтересах Служби у справах дітей Шульгинської сільської ради Старобільського району Луганської області до Відділу освіти, культури, молоді та спорту виконавчого комітету Шульгинської сільської ради Старобільського району Луганської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії повернуто особі, яка її подала.
Суд першої інстанції позовну заяву повернув з посиланням на норми пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України, мотивуючи це тим, що у даному випадку прокурором не доведено наявності підстав для звернення до суду в інтересах держави.
Суди вважали, що вимоги поданого прокурором позову фактично зводяться до захисту приватних інтересів конкретних фізичних осіб - дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а не держави, у зв`язку з чим констатував наявність передбачених вищевказаною нормою підстав для повернення позовної заяві позивачеві.
Отже під час касаційного розгляду цієї справи у Верховному Суді належить перевірити обґрунтованість таких висновків судів попередніх інстанцій та дотримання ними вимог зазначених вище норм процесуального права.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з ухвалою Луганського окружного адміністративного суду від 25.09.2023 та постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 30.11.2023, Луганська обласна прокуратура звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить скасувати зазначені судові рішення, а справу направити до суду першої інстанції для розгляду.
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, заявник зазначає, що у спірних правовідносинах охоронюваний законом інтерес полягає у реалізації державних гарантій захисту прав і свобод дітей, у тому числі, соціально вразливих категорій - дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
Як на додаткове обґрунтуванням наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави у сфері охорони дитинства у справі, що розглядається, прокурор вказує на прийняття 17.01.2020 Верховною Радою України постанови №483-ІХ "Про стан соціального захисту дітей та невідкладні заходи. Спрямовані на захист прав дитини в Україні", пунктом 3 якої, зокрема, доручено Офісу Генерального прокурора відповідно до змін, внесених до Конституції України щодо правосуддя, в межах повноважень вжити заходів для захисту інтересів держави, у тому числі прав дітей.
Прокурор наголосив також на тому, що орган який уповноважений здійснювати заходи щодо реалізації державної політики з питань соціального захисту дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, належний захист вказаної категорії дітей не здійснює, а тому це, на переконання прокурора, зумовлює наявність підстав для звернення до суду з цим позовом.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Ухвалою Верховного суду від 28.12.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Луганської обласної прокуратури.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Згідно з частиною першою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.
Згідно з частинами третьою - п`ятою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
За правилами пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Частиною третьою статті 23 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII "Про прокуратуру" визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає у чому полягає порушення інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту і зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень на звернення до суду з позовом прокурор зазначає про це в позовній заяві та в такому випадку прокурор набуває статусу позивача. Підставою для представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
Отже виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" навів мотиви, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Отже, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 05.10.2021 у справі №380/2266/21, від 02.12.2021 у справі №320/10736/20 та від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18.
Громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, яка може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.
Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.
Це відповідає правовим позиціям, викладеним у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19, відступу від яких колегія суддів не вбачає.
Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17.07.2022 у справі №910/5201/19.
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: