ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 січня 2024 року
м. Київ
справа № 300/141/20
провадження № К/9901/3703/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Івано-Франківської обласної державної адміністрації про визнання протиправними та скасування висновку, наказу, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та відшкодування моральної шкоди, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 25 серпня 2020 року, прийняте в складі: головуючого судді Микитюка Р.В. та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2020 року, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Качмара В.Я., суддів Большакової О.О., Затолочного В.С.,) у справі №300/141/20,
УСТАНОВИВ:
І. Історія справи
Короткий зміст позовних вимог
1. У січні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду із позовом до Івано-Франківської обласної державної адміністрації (далі - Івано-Франківська ОДА, відповідач), в якому просив:
визнати протиправним і скасувати висновок щодо результатів оцінювання службової діяльності державного службовця, затверджений наказом керівника апарату Івано-Франківської ОДА від 05.12.2019 №162-к (далі - Висновок);
скасувати наказ "Про звільнення ОСОБА_1" від 26.12.2019 №167-к (далі - Наказ №167-к);
поновити позивача на посаді завідувача сектору мобілізаційної роботи апарату Івано-Франківської ОДА.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 03.12.2019 керівником апарату облдержадміністрації, без проведення оціночної співбесіди з позивачем, у порушення вимог Закону України "Про державну службу" та затвердженого постановою КМУ від 23.08.2017 №640 "Типового порядку проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців", складено висновок щодо результатів оцінювання службової діяльності державного службовця ОСОБА_1, який містить негативну оцінку. Наказом керівника апарату облдержадміністрації від 05.12.2019 №162-к затверджено, зокрема, і оскаржуваний висновок щодо результатів оцінювання службової діяльності державного службовця ОСОБА_1 . Із висновком щодо результатів оцінювання службової діяльності державного службовця позивач був ознайомлений під розпис 26.12.2019, де висловив зауваження щодо оцінювання результатів його службової діяльності. Не погоджуючись із негативною оцінкою, позивач 26.12.2019 подав службову записку керівнику державної служби, в якій вимагав утворення комісії для оскарження висновку щодо результатів оцінювання службової діяльності державного службовця. Наказом №167-к позивача звільнено з посади завідувача сектору мобілізаційної роботи апарату облдержадміністрації на підставі пункту 3 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" у зв`язку з отриманням негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності. Уважаючи своє звільнення незаконним, ОСОБА_1 звернувся із цим позовом до суду.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 25.08.2020, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03.12.2020, у задоволенні позову відмовлено.
4. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач у частині звільнення позивача з посади діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України, а позовні вимоги позивача не знайшли свого підтвердження під час розгляду справи.
5. Суди попередніх інстанцій, зокрема, вважали, що твердження позивача про необхідність проведення оціночної співбесіди з ним безпосередньо головою облдержадміністрації не відповідають нормам чинного законодавства, оскільки саме керівник апарату обласної державної адміністрації має право проводити щорічне оцінювання результатів службової діяльності державного службовця апарату обласної державної адміністрації. Крім того, суди зауважили, що керівником апарату облдержадміністрації у 2018 році також проводилося щорічне оцінювання результатів службової діяльності ОСОБА_1, яке позивачем не ставилось під сумнів.
6. Суди попередніх інстанцій також вважали, що не відповідають дійсності доводи позивача щодо того, що ним були виконані завдання вчасно, в повному обсязі.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень) на неї
7. Не погоджуючись із прийнятими у цій справі судовими рішеннями, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 25.08.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03.12.2020 у справі №300/141/20 і прийняти нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.
8. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, позивач, посилаючись на пункт 1 частини четвертої статі 328 КАС України, звертає увагу на те, що під час прийняття оскаржуваних судових рішень не враховано висновків щодо застосування норм матеріального права у подібних правовідносинах, зокрема, які викладено в постанові Верховного Суду від 31 жовтня 2019 року у справі №240/6051/18.
9. Скаржник зазначає, що чинне законодавство передбачає, що оцінювання результатів службової діяльності державних службовців, які займають посади державної служби категорій "Б", здійснюється безпосереднім керівником державного службовця, а оціночна співбесіда проводиться на основі усних пояснень державного службовця, який займає посаду державної служби, про виконання завдань і ключових показників та його письмового звіту, що подається у довільній формі. Водночас позивач уважає, що керівник апарату місцевої державної адміністрації не є керівником відповідного органу державної влади, а керівником є голова облдержадміністрації, який є також безпосереднім керівником керівника мобілізаційного підрозділу.
10. На переконання касатора, керівник апарату обласної державної адміністрації, як посадова особа облдержадміністрації, не веде питання, що стосуються мобілізаційної роботи, не має відповідного допуску до державної таємниці та права ознайомлюватися з усіма документами з питань мобілізаційної підготовки, а у разі відсутності голови облдержадміністрації - не має права виконувати його функції та повноваження, не має права (без проведення із державним службовцем оціночної співбесіди безпосереднім керівником) виставляти державному службовцю негативну оцінку, але як суб`єкт призначення має тільки право наказом затвердити висновок щодо результатів оцінювання службової діяльності державного службовця.
11. Щодо проведеної процедури оцінювання та співбесіди (якої не було, як зазначає позивач), позивач указує, зокрема, що наведені керівником апарату облдержадміністрації у висновку обґрунтування оцінок не мають відношення до критеріїв виставлення балів, які не дають змоги однозначно зрозуміти їх зміст та відношення до визначених йому завдань і ключових показників для оцінювання службової діяльності. Позивач також звертає увагу на некомпетентність керівника апарату облдержадміністрації в питаннях щодо бронювання військовозобов`язаних, які працюють в органах державної влади, органах місцевого самоврядування та на підприємствах, установах і організаціях усіх форм власності тощо.
12. Скаржник посилається на те, що суди попередніх інстанцій не провели аналізу спірних правовідносин, натомість погодилися лише із позицією відповідача і залишили без уваги мотиви та аргументи позивача.
13. Поряд з цим, позивач у касаційній скарзі вказує на відсутність постанови Верховного Суду, в якій би висновок щодо застосування норм права щодо оцінювання результатів оцінювання службової діяльності державного службовця, який займає посаду державної служби категорії "Б" або "В", не безпосереднім керівником, а керівником апарату облдержадміністрації.
14. У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити касаційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
15. Касаційна скарга ОСОБА_1 до Верховного Суду надійшла 01.02.2021.
16. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 01.02.2021 визначено колегію суддів у складі: головуючого судді - Жука А.В., суддів: Радишевської О.Р., Соколова В.М.
17. Ухвалою Верховного Суду від 10.02.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 25.08.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03.12.2020 у справі №300/141/20.
18. Ухвалою Верховного Суду від 10.01.2024 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.
ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
19. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач у період з липня 2015 року по 26.12.2019 перебував на посаді завідувача сектору мобілізаційної роботи апарату Івано-Франківської ОДА.
20. 05.12.2019 керівником апарату Івано-Франківської ОДА наказом №162-к затверджено Висновок, який, зокрема, містить негативну оцінку за результатами оцінювання ОСОБА_1 .
21. За кожне із завдань керівником апарату було виставлено такі бали:
3 бали за завдання 1 "Забезпечення та організація роботи щодо стану мобілізаційної підготовки та рівня мобілізаційної готовності місцевих державних адміністрацій що належать до сфери їх управління або залучаються ними до виконання мобілізаційних завдань (замовлень)";
2 бали за завдання 2 "Проведення заходів щодо організації підготовки посадових осіб штабів зони та районів територіальної оборони в зоні територіальної оборони №5";
2 бали за завдання 3 "Підтримання захищених пунктів управління обласної державної адміністрації засобів зв`язку та технічних засобів в готовності до роботи в умовах особливого періоду";
1 бал за завдання 4 "Підготовка до переведення місцевих державних органів та органів місцевого самоврядування до роботи в разі введення в державі воєнного стану та проведення мобілізації".
22. Середній бал за результатами оцінювання становив 2 бали, чому відповідає оцінка "Негативна".
23. Із Висновком щодо результатів оцінювання службової діяльності державного службовця позивач був ознайомлений під розпис 26.12.2019, де висловив зауваження щодо оцінювання результатів його службової діяльності.
24. Не погоджуючись із негативною оцінкою, позивач 26.12.2019 подав службову записку керівнику державної служби, в якій вимагав утворення комісії для оскарження Висновку.
25. Керівником апарату ОДА видано наказ "Про комісію апарату облдержадміністрації для перевірки фактів, викладених у службовій записці ОСОБА_1" від 26.12.2019 №269-к (далі - Наказ №269-к), у яку увійшли: начальник відділу роботи із зверненнями громадян апарату обласної державної адміністрації - Балкова Л.В., завідувач сектору внутрішнього аудиту обласної державної адміністрації - Крехович Л.Л., заступник начальника відділу контролю апарату обласної державної адміністрації - Михайлова О.М., завідувач сектору оборонної роботи апарату обласної державної адміністрації - Семанів М.М., начальник відділу інформаційно-комп`ютерного забезпечення апарату облдержадміністрації, голова профкому обласної державної адміністрації - Фіняк І.Я.
26. Створеною відповідно до Наказу №269-к Комісією надано висновок, у якому зокрема зазначено, що комісією не встановлено фактів, які б спростовували критерії, що відповідають виставленим під час оцінювання балам. Процедурних порушень під час проведення оцінювання результатів службової діяльності державного службовця ОСОБА_1, які б вплинути на результати оцінювання, не встановлено.
27. Наказом №167-к позивача звільнено з посади на підставі пункту 3 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" у зв`язку з отриманням негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ ТА ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
28. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
29. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
30. Згідно з частиною третьою статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
31. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття цього касаційного провадження, та правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів Верховного Суду зазначає таке.
32. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
33. Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.
34. Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях, визначається Законом України "Про державну службу" (далі - Закон №889-VIII).
35. За змістом частини 1 статті 3 Закону №889-VІІІ цей Закон регулює відносини, що виникають у зв`язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, визначає правовий статус державного службовця.
36. Керівник державної служби в державному органі (далі - керівник державної служби) - посадова особа, яка займає вищу посаду державної служби в державному органі, до посадових обов`язків якої належить здійснення повноважень з питань державної служби та організації роботи інших працівників у цьому органі (пункт 3 частини 1 статті 2 Закону №889-VІІІ).
37. Відповідно до пункту 4 частини першої статті 2 Закону №889-VІІІ посада державної служби є визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу з установленими відповідно до законодавства посадовими обов`язками у межах повноважень, визначених частиною першою статті 1 цього Закону.
38. Відповідно до пункту 3-1 частини першої статті 17 Закону №889-VІІІ повноваження керівника державної служби у місцевих державних адміністраціях здійснюють: керівник апарату - в апараті місцевої державної адміністрації та її структурних підрозділах (крім структурних підрозділів зі статусом юридичних осіб публічного права); керівник структурного підрозділу зі статусом юридичної особи публічного права - у такому підрозділі.
39. Частина друга статті 17 Закону №889-VІІІ визначає, що керівник державної служби: 1) організовує планування роботи з персоналом державного органу, в тому числі організовує проведення конкурсів на зайняття посад державної служби категорій "Б" і "В", забезпечує прозорість і об`єктивність таких конкурсів відповідно до вимог цього Закону; 2) забезпечує планування службової кар`єри, планове заміщення посад державної служби підготовленими фахівцями згідно з вимогами до професійної компетентності та стимулює просування по службі; 3) забезпечує своєчасне оприлюднення та передачу центральному органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, інформації про вакантні посади державної служби з метою формування єдиного переліку вакантних посад державної служби, який оприлюднюється; 4) призначає громадян України, які пройшли конкурсний відбір, на посади державної служби категорій "Б" і "В", звільняє з таких посад відповідно до цього Закону; 4-1) укладає та розриває контракти про проходження державної служби відповідно до пункту 3 частини другої статті 34 цього Закону у порядку, передбаченому Кабінетом Міністрів України; 5) присвоює ранги державним службовцям державного органу, які займають посади державної служби категорій "Б" і "В"; 6) забезпечує підвищення кваліфікації державних службовців державного органу; 7) здійснює планування навчання персоналу державного органу з метою вдосконалення рівня володіння державними службовцями державною мовою, регіональною мовою або мовою національних меншин, визначеною відповідно до закону, а також іноземною мовою, яка є однією з офіційних мов Ради Європи, у випадках, якщо володіння такою мовою є обов`язковим відповідно до цього Закону; 8) здійснює контроль за дотриманням виконавської та службової дисципліни в державному органі та умов контрактів про проходження державної служби (у разі укладення); 9) розглядає скарги на дії або бездіяльність державних службовців, які займають посади державної служби категорій "Б" і "В"; 10) приймає у межах наданих повноважень рішення про заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності державних службовців, які займають посади державної служби категорій "Б" і "В"; 11) виконує функції роботодавця стосовно працівників державного органу, які не є державними службовцями; 12) створює належні для роботи умови та їх матеріально-технічне забезпечення; 13) здійснює інші повноваження відповідно до цього та інших законів України.
40. Організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій визначає Закон України "Про місцеві державні адміністрації" (далі - Закон № 586-XIV), відповідно до частини третьої статті 44 якого апарат місцевих державних адміністрацій очолює керівник, який призначається на посаду головою місцевої державної адміністрації в порядку, передбаченому законодавством про державну службу.
41. Відповідно частини четвертої статті 44 Закону № 586-XIV керівник апарату місцевої державної адміністрації організовує його роботу, забезпечує підготовку матеріалів на розгляд голови місцевої державної адміністрації, організовує доведення розпоряджень голови місцевої державної адміністрації до виконавців, здійснює визначені Законом України "Про державну службу" повноваження керівника державної служби в апараті місцевої державної адміністрації та її структурних підрозділах (крім структурних підрозділів зі статусом юридичних осіб публічного права), відповідає за стан діловодства, обліку і звітності, виконує інші обов`язки, покладені на нього головою місцевої державної адміністрації. З цих питань керівник апарату місцевої державної адміністрації видає накази.
42. Постановою Кабінету Міністрів України від 23.08.2017 № 640 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 10.07.2019 № 591) затверджено Порядок проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців (далі - Порядок №640).
43.1. Відповідно до пункту 16 Порядку №640 висновок щодо оцінювання результатів службової діяльності державних службовців затверджується наказом (розпорядженням) суб`єкта призначення у грудні звітного року.
43.2. Відповідно до пункту 34 Порядку №640 завдання і ключові показники після їх обговорення з державним службовцем визначаються такими особами: державним службовцям, які займають інші посади державної служби категорій "Б" і "В", - безпосереднім керівником за погодженням з керівником самостійного структурного підрозділу (у разі наявності).
43.3. Відповідно до пункту 36 Порядку №640 визначення результатів виконання завдань державним службовцем, на якого покладено виконання обов`язків за посадою державної служби категорії "А", "Б" або "В", здійснює керівник вищого рівня по відношенню до посади державної служби, яку він займає.
44. Як установив суд першої інстанції, відповідно до посадової інструкції завідувача сектору мобілізаційної роботи апарату обласної державної адміністрації ОСОБА_1, затвердженої керівником апарату облдержадміністрації 25.01.2018, завідувач як керівник структурного підрозділу апарату облдержадміністрації підпорядковується керівнику апарату облдержадміністрації. Зазначене кореспондується зі статтею 17 Закону №889-VІІІ, згідно з якою повноваження керівника державної служби здійснює у місцевих державних адміністраціях керівник апарату в апараті місцевої державної адміністрації та її структурних підрозділах (крім структурних підрозділів зі статусом юридичних осіб публічного права). Крім цього, відповідно до Положення про сектор мобілізаційної роботи апарату Івано-Франківської ОДА, затвердженого розпорядженням облдержадміністрації від 02.07.2018 №237-к, сектор мобілізаційної роботи є структурним підрозділом апарату облдержадміністрації. Сектор очолює завідувач, який призначається на посаду і звільняється з посади керівником апарату облдержадміністрації відповідно до Закону №889-VІІІ.