ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 січня 2024 року
м. Київ
справа № 580/4422/21
адміністративне провадження № К/990/11517/22
Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №580/4422/21
за позовом ОСОБА_1 до Золотоніської міської ради про визнання протиправним рішення та зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 01 листопада 2021 року (суд у складі головуючого судді Рідзеля О.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2022 року (суд у складі головуючого судді Костюк Л.О., суддів Бужак Н.П., Кобаля М.І.) у справі №580/4422/21
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Золотоніської міської ради (далі - відповідач), в якому просив:
- визнати протиправним рішення відповідача від 23 березня 2021 року №5-97/VIII щодо відмови у наданні дозволу на виготовлення проекту із землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, орієнтовною площею 2,0 га, для ведення особистого селянського господарства на території Золотоніської громади;
- зобов`язати відповідача надати позивачу дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га на території Золотоніської громади на підставі заяви від 08 лютого 2021 року №387.
В обґрунтування позовних вимог зазначив, що спірним рішенням відповідач відмовив у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою за відсутності правових підстав, виключний перелік яких визначений законом.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 02 березня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2022 року, позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано рішення Золотоніської міської ради від 23 березня 2021 року №5-97/VIII про відмову у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства.
Зобов`язано Золотоніську міську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 08 лютого 2021 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою з усіма доданими документами та у порядку, визначеному законодавством, прийняти рішення з урахуванням правової оцінки, наданої судом у цьому рішенні.
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Задовольняючи позов частково, суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідачем не надано доказів недотримання позивачем встановленої статтею 118 Земельного кодексу України процедури отримання дозволу на розробку проекту землеустрою та не зазначено обставин, які виключали б можливість прийняття рішення про надання такого дозволу.
У задоволенні позовної вимоги про зобов`язання відповідача надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою суди попередніх інстанцій відмовили, оскільки така вимога стосується втручанням у дискреційні повноваження відповідача щодо розпорядження землею та прийняття конкретного виду рішення, що не відповідає завданню адміністративного суду.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
3. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, представником позивача подано до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2022 року по справі №580/4422/21 повністю та рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 01 листопада 2021 року по справі №580/4422/21 у частині відмови в задоволенні позовних вимог та ухвалити у цій частині нове рішення про задоволення позову.
Як на підставу касаційного оскарження, скаржник посилається на пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та зазначає, що судами попередніх інстанцій не враховані правові висновки Верховного Суду, викладені, зокрема, у постановах від 03 березня 2021 року по справі №320/4182/20, від 31 липня 2020 року по справі №810/2474/18, від 22 січня 2020 року по справі №560/798/16-а, від 24 грудня 2019 року по справі №823/59/17, від 31 жовтня 2019 року по справі №802/1224/16-а, від 11 вересня 2019 року по справі №819/570/18, які складають усталену судову практику щодо відсутності дискреційності у повноваженні органу місцевого самоврядування надавати дозвіл на розроблення проекту землеустрою.
4. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 серпня 2020 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді ОСОБА_2., судді Бучик А.Ю., Рибачук А.І.
Ухвалою Верховного Суду від 25 травня 2022 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою адвоката Дубового Олександра Володимировича, який діє в інтересах ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 01 листопада 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2022 року по справі №580/4422/21.
На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13 червня 2022 року №907/0/78-23, у зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 08 червня 2023 року № 622/0/15-23 "Про звільнення ОСОБА_2 з посади судді Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку", що унеможливлює її участь у розгляді касаційних скарг, проведено повторний автоматизований розподіл судової справи.
Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15 червня 2021 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., Тацій Л.В., Стеценка С.Г.
5. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просив залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
6. Верховний Суд ухвалою від 08 січня 2024 року призначив справу №580/4422/21 до розгляду в порядку письмового провадження з 09 січня 2024 року.
ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Представник позивача звернувся до Золотоніської міської ради із заявою від 08 лютого 2021 року про надання позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га.
До заяви позивач додав: копію паспорта, графічні матеріали щодо місця розташування земельної ділянки, ордер та копію свідоцтва на зайняття адвокатською діяльністю представника.
За наслідками розгляду вказаної заяви, відповідач рішенням від 23 березня 2021 року №5-97/VIII відмовив у її задоволенні. Підстав прийняття вказаного рішення не зазначено.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
8. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
9. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів КАС Верховного Суду дійшла таких висновків.
Відповідно до частини першої статті 3 Земельного кодексу України земельні відносини регулюються Конституцією України, зазначеним кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Згідно з частиною першою статті 10 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Частиною другою статті 2 Закону №280/97-ВР визначено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Згідно з пунктом 34 частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.
Відповідно до частин першої, другої статті 59 Закону №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
10. Розглядаючи справу в частині правомірності відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на виготовлення проекту із землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відповідач у спірних правовідносинах діяв та прийняв спірне рішення з порушенням вимог закону. Тому, спірне рішення підлягає скасуванню, як таке, що прийняте з порушенням підстав його ухвалення.
11. Переглядаючи рішення судів попередніх інстанцій в межах доводів та вимог касаційної скарги позивача та на підставі встановлених фактичних обставин справи, колегія суддів КАС ВС виходить із такого.
Відповідно до частини другої статті 245 КАС України у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти рішення про інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів (пункт 10).
За висновками Європейського Суду з прав людини, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності "небезпідставної заяви" за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов`язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею, повинен бути "ефективним" як у законі, так і на практиці, зокрема, в тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (пункт 75 рішення у справі "Афанасьєв проти України").
Отже, "ефективний засіб правого захисту" в розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату.
Положення Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, що були прийняті 11.03.1980 Комітетом Міністрів, передбачають, що під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Отже, дискреція - це елемент управлінської діяльності, пов`язаний з владними повноваженнями та їх носіями - органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не слід ототожнювати лише з формалізованими повноваженнями, вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта. Попри те, що на законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє, у судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення.