ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 січня 2024 року
м. Київ
справа № 160/9483/19
провадження № К/990/7430/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14 березня 2022 року (суддя Бухтіярова М.М.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2023 року (головуючий суддя Чумак С.Ю., судді Чабаненко С.В., Юрко І.В.)
у справі №160/9483/19
за позовом ОСОБА_1
до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Дніпропетровської міської ради, за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних позовних вимог на предмет спору на стороні відповідача: ОСОБА_2
про визнання протиправним та скасування припису.
І. РУХ СПРАВИ
1. У вересні 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Дніпропетровської міської ради, за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних позовних вимог на предмет спору на стороні відповідача: ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 ), у якому просив визнати протиправним та скасувати припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 14 серпня 2019 року, прийнятий Управлінням Державного архітектурно-будівельного контролю Дніпропетровської міської ради, про невиконання власником домоволодіння ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_1, вимог припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 03 липня 2019 року, що є порушенням абзацу 4 пункту 14 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553 (далі - Порядок №553).
2. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02 квітня 2020 року, яке було залишене без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 28 жовтня 2020 року, у задоволенні позову відмовлено.
3. Постановою Верховного Суду від 13 грудня 2021 року касаційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Скасовано рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02 квітня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28 жовтня 2020 року, справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
4. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14 березня 2022 року, яке було залишене без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2023 року, у задоволенні позову відмовлено.
5. ОСОБА_1 із вказаними судовими рішеннями не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, натомість, ухвалити нове судове рішення, яким його позовні вимоги задовольнити повністю.
6. Від відповідача і третьої особи надійшли відзиви на касаційну скаргу, в яких вони просять суд відмовити у задоволенні касаційної скарги і залишити без змін судові рішення.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 28 травня 2019 року ОСОБА_3 звернулась начальника Управління державного архітектурно-будівельного контролю Дніпропетровської міської ради із зверненням про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, яке зареєстроване 29 травня 2019 року вх. № С-27/1.
8. У вказаному зверненні заявницею зазначено, що вона проживає по АДРЕСА_1 і, починаючи з 2014 року, поруч з її домоволодінням по АДРЕСА_1 ОСОБА_1 розпочав будівництво споруди без дотримання Державних будівельних норм та не маючи будь-яких документів, які б йому дозволяли розпочати це будівництво. У зв`язку з викладеним, керуючись Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" і Порядком № 553, просила здійснити перевірку щодо відповідності зведеної будівлі, яка розташована по АДРЕСА_1, вимогам законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм та правил, технічних умов, інших нормативних документів під час провадження містобудівної діяльності, та за результатами перевірки скласти відповідний припис.
9. Листом від 20 червня 2019 року № 9/1-166 "Про здійснення позапланової перевірки" Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради повідомлено позивача про те, що Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради проводиться позапланова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті по АДРЕСА_2 . У листі від 20 червня 2019 року № 9/1-166 також зазначено про необхідність бути присутнім або забезпечити участь уповноваженого представника на об`єкті, а також забезпечити посадовим особам управління доступ до об`єкта перевірки та надання документації, необхідної для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, в період з 01 липня 2019 року по 12 липня 2019 року.
10. Лист від 20 червня 2019 року № 9/1-166 направлено позивачу засобами поштового зв`язку, що підтверджується фіскальним чеком АТ "Укрпошта" від 20 червня 2019 року і Списком згрупованих відправлень рекомендованих листів № 13460, а також на електронну пошту ТОВ "Ларан", співвласником якого є позивач згідно із витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб-фізичних осіб-підприємців та громадських формувань щодо ТОВ "Ларан".
11. 03 липня 2019 року посадовою особою Управління державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради проведено позапланову перевірку дотримання вимог містобудівного законодавства на об`єкті будівництва за адресою: м. Дніпро, вул.Лабораторна, 89.
12. За результатами позапланової перевірки на об`єкті містобудування, що розташований за адресою: АДРЕСА_1, виявлено порушення власником домоволодіння ОСОБА_1 при будівництві багатоповерхової (збудовано три поверхи) новобудови розмірами в плані 9,86 м х 27,9 м державних будівельних норм та правил, а саме: порушено вимоги до протипожежних розривів між будинками, які повинні складати не менш 8 м, по факту складають 4,02 м - 4,18 м до будинку АДРЕСА_3 та 1,89 м до будинку АДРЕСА_4 ; будівництво об`єкту в АДРЕСА_1 спричинило порушення інсоляційного режиму приміщень житлового будинку АДРЕСА_1, що є порушенням пунктів 3.25*, 6.1.20, 10.29, 10.30* ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень", пунктів 15.2.2, 14.9.1 ДБН Б.2.2-12-2018 "Планування і забудова територій".
13. За наслідками зазначеної вище позапланової перевірки відповідачем видано позивачу припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 03 липня 2019 року, яким встановлено позивачу вимогу до 07 серпня 2019 року усунути порушення ДБН Б.2.2-12-2018 "Планування і забудова територій", привести об`єкт у відповідність до вимог чинного законодавства, будівельних норм, стандартів і правил і до 08 серпня 2019 року повідомити Управління державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради про виконання припису.
14. Припис від 03 липня 2019 року направлено позивачу засобами поштового зв`язку на адресу місця проживання: АДРЕСА_5 і отримано ним 06 липня 2019 року відповідно до рекомендованого поштового повідомлення про вручення поштового відправлення.
15. 06 серпня 2019 року Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради з метою перевірки виконання припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 03 липня 2019 року, керуючись пунктом 4 частини 1 статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", абзацом 6 пункту 7 Порядку № 553, видано наказ від 06 серпня 2019 року № 423п "Про проведення позапланової перевірки на об`єкті містобудування, що розташований за адресою: АДРЕСА_6, щодо перевірки виконання вимог припису"; строк проведення позапланової перевірки встановлено 10 робочих днів, з 08 серпня по 14 серпня 2019 року, включно.
16. 07 серпня 2019 року на підставі наказу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради від 06 серпня 2019 року № 423п видано направлення від 07 серпня 2019 року № 0353 головному спеціалісту-інспектору управління державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради Харченко М.М. для здійснення позапланової перевірки на об`єкті містобудування, що розташований за адресою: АДРЕСА_6, з метою перевірки виконання вимог припису від 03 липня 2019 року; дійсне у період з 08 серпня по 14 серпня 2019 включно.
17. У період з 08 серпня 2019 року по 14 серпня 2019 року на підставі наказу від 06 серпня 2019 року № 423 п, направлення від 07 серпня 2019 року № 0353 головним спеціалістом-інспектором управління державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради Харченко М.М. проведено позапланову перевірку дотримання суб`єктом містобудування ОСОБА_1 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті містобудування за адресою: АДРЕСА_1, за результатами якої складено акт від 14 серпня 2019 року № 0000000086.
18. В акті від 14 серпня 2019 року № 0000000086 зазначено, що за результатами перевірки встановлено невиконання власником домоволодіння ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_1, вимог припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 03 липня 2019 року, що є порушенням абзацу 4 пункту 14 Порядку № 553.
19. Також в акті зазначено, що перевірку здійснено за участі головного спеціаліста Управління державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради Харченко М.М., за участі свідків ОСОБА_4, ОСОБА_5, без участі керівника суб`єкта господарювання або уповноваженої ним особи (пункт IV акту), в акті міститься відмітка "від отримання акту відмовився", примірник акту надіслано засобами поштового зв`язку згідно із Списком згрупованих відправлень рекомендованих листів № 21002.
20. За результатом вказаної позапланової перевірки відповідачем прийнято протокол про адміністративне правопорушення від 14 серпня 2019 року і обов`язковий до виконання припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних стандартів, норм і правил від 14 серпня 2019 року.
21. У приписі від 14 серпня 2019 року відповідачем зазначено, що за результатами позапланової перевірки на об`єкті містобудування, який розташований за адресою: АДРЕСА_1, встановлено, що власником домоволодіння ОСОБА_1 не виконано вимоги припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 03 липня 2019 року, що є порушенням абзацу 4 пункту 4 Порядку № 553, тому з метою усунення виявлених порушень позивачу встановлено вимогу до 16 вересня 2019 року виконати припис від 03 липня 2019, а саме: привести об`єкт у відповідність до вимог чинного законодавства, будівельних норм, стандартів і правил шляхом перебудови будівлі, та до 14 вересня 2019 року повідомити Управління державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради про виконання припису.
22. Згідно з відміткою у приписі від 14 серпня 2019 року позивач "від отримання припису відмовився", примірник припису надіслано засобами поштового зв`язку згідно із Списком згрупованих відправлень рекомендованих листів № 21002.
23. Зі Списку згрупованих відправлень рекомендованих листів № 21002 судом встановлено, що поштове відправлення, адресоване позивачу, направлено йому на адресу місця проживання: АДРЕСА_5, що підтверджується фіскальним чеком АТ "Укрпошта" від 15 серпня 2019 року, і отримано ним 11 вересня 2019 року, що підтверджується власним підписом позивача "Головянко" у рекомендованому поштовому повідомленні про вручення поштового відправлення.
24. Не погоджуючись із зазначеним приписом відповідача, позивач звернувся до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
25. Відмовляючи у позові, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що відповідач під час проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва, який розташований за адресою: АДРЕСА_1, діяв відповідно вимог чинного законодавства України в сфері містобудівної діяльності та з дотриманням вимог Порядку № 553. Припис від 14 серпня 2019 року прийнятий на підставі, у межах наданих відповідачу повноважень і є правомірним, а тому не підлягає скасуванню, а приписи Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" і Порядку № 553 не визначають обов`язку органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо попереднього повідомлення суб`єкта містобудування про намір проведення позапланового заходу; присутність під час позапланової перевірки є правом, а не обов`язком суб`єкта містобудування.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВІВ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
26. Заявник, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, зазначає, що суди попередніх інстанцій під час вирішення спору не врахували висновки Верховного Суду, викладені в постановах 05 лютого 2019 року у справі № 821/1157/16, від 05 лютого 2019 року у справі № 2а-10138/12/2670, від 04 лютого 2019 року у справі № 807/242/14, в яких зазначено, що лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої. Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
27. Також позивач наголошує, що Верховний Суд у постановах від 23 січня 2018 року у справі № 804/12558/14 та від 21 травня 2020 року у справі № 208/6557/16-а (2-а/208/219/16) вказав, що у випадку незаконності перевірки прийнятий за результатами її проведення акт індивідуальної дії автоматично підлягає визнанню протиправним та скасуванню. У цій же справі суди встановили, що ані службове посвідчення, ані направлення для проведення позапланової перевірки не пред`являлось суб`єкту містобудування або його представнику, які, до того ж, були відсутні на об`єкті будівництва під час здійснення такого заходу державного архітектурно - будівельного контролю і не були обізнані про намір проведення перевірки. Суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється перевірка, має право бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та за його наслідками отримувати акт перевірки, припис, надавати письмові пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки (постанова Верховного Суду від 21 травня 2020 року у справі № 208/6557/16-а(2-а/208/219/16).
28. ОСОБА_1 стверджує, що суди попередніх інстанцій не врахували преюдиційних обставин щодо дотримання порядку проведення перевірки, встановлених рішенням Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 01 лютого 2022 року у справі №932/14772/19, а також його конституційне право на житло.
29. Позивач вважає, що припис від 14 серпня 2019 року має ознаки підробки, передбачені статтею 358 або статтею 366 Кримінального кодексу України, яке полягає у внесені в офіційний документ явно неправдивих відомостей, а саме: в приписі від 14 серпня 2019 року зазначено, що " ОСОБА_1 від отримання Припису відмовився 14 серпня 2019 року". Тобто цей запис свідчить про те, що ОСОБА_1 був присутнім під час проведення перевірки та складання припису від 14 серпня 2019 року. Однак, судами встановлено, що під час розгляду цієї справи, позивач ( ОСОБА_1 ) не приймав участі під час проведення відповідачем позапланової перевірки 14 серпня 2019 року на об`єкті містобудування, що свідчить про свідоме та навмисне внесення до припису від 14 серпня 2019 року явно неправдивих відомостей.
30. ОСОБА_1 зазначає про те, що він не отримував 06 липня 2019 року поштового повідомлення № 490073464817. Та обставина, що в поштовому повідомленні зазначено прізвище отримувача, не може бути доказом того, що саме цей адресат отримав поштове повідомлення.
При цьому у випадку належного повідомлення та присутності позивача під час проведення позапланового заходу 14 червня 2019 року, позивач мав би законну можливість надати належні та допустимі докази (чисельні рішення судів, експертні висновки та інше), якими повністю спростовуються висновки відповідача про виявленні порушення ДБН, які викладені в Акті перевірки та приписі від 14 серпня 2019 року.
31. Скаржник вважає, що має місце невірне застосування норм матеріального права (стаття 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності"), оскільки на його думку, припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 03 липня 2019 року є актом індивідуальної дії та вичерпав свою дію, в зв`язку із закінченням встановленого строку для його виконання. Таким чином, після закінчення своєї дії припис від 03 липня 2019 року не може породжувати для позивача негативних наслідків (в тому числі винесення аналогічних та/або тотожних приписів), оскільки такі наслідки породжують відповідні рішення суб`єкта владних повноважень, що ухвалені за результатами цієї перевірки. Оскільки 08 серпня 2019 року закінчився встановлений строк для виконання припису від 03 липня 2019 року то, як наслідок, винесення нового припису від 14 серпня 2019 року про зобов`язання позивача виконати попередній припис від 03 липня 2019 року, по якому закінчився строк його дії, не ґрунтується на приписах законодавства.
32. Крім того, ОСОБА_1 стверджує, що ним виконано припис за 2014 рік про зупинення підготовчих та будівельних робіт об`єкту містобудування за адресою: АДРЕСА_1, які станом на 2023 не поновлені.
33. Позивач вказує на порушення частини 5 статті 353 КАС України, оскільки вважає, що суди попередніх інстанцій не взяли до уваги правові висновки, сформовані Верховним Судом у цій справі (постанова від 13 грудня 2021 року).
34. У відзивах на касаційну скаргу відповідач і третя особа погоджуються з висновками судів попередніх інстанцій.
35. Відповідач у відзиві звертає увагу Суду на те, що судовими рішеннями у справі №0440/6595/18 припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 17 липня 2018 року скасовано тільки частково, а саме в частині знесення. Натомість наразі існує нескасована заборона на виконання будівельних робіт на об`єкті містобудування, що розташований за адресою: АДРЕСА_1 . Позивач, всупереч існуючій забороні, грубо ігноруючи чинне законодавство України, влітку 2022 року на об`єкті містобудування, що розташований за адресою: АДРЕСА_1, збудував ще два поверхи, що підтверджується фотографіями.
Судовими рішеннями у справі №160/11685/19 за позовом Управління державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради до ОСОБА_1, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: ОСОБА_2, ОСОБА_6, про зобов`язання вчинити певні дії було зобов`язано громадянина ОСОБА_1 виконати вимоги припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 03 липня 2019 року, а саме: усунути порушення ДБН Б.2.2-12-2018 Планування і забудова територій, привести об`єкт розташований за адресою: АДРЕСА_1 у відповідність до вимог чинного законодавства.
36. Управління вважає, що неповідомлення про проведення позапланової перевірки, тобто процедурне питання здійснення перевірки, є фактично єдиною підставою позову у цій справі, жодних доводів стосовно протиправності оскарженого припису по суті виявленого правопорушення позивачем судам обох інстанцій не надано, у зв`язку з чим можна дійти висновку, що таких доводів у позивача не існувало і на час перевірки, тобто його відсутність під час проведення перевірки на результати останньої і висновки, викладені в акті перевірки, не вплинула.
37. На думку відповідача, припис про усунення порушення вимог законодавства в сфері містобудівної діяльності від 14 серпня 2019 року жодним чином не порушує конституційних прав ОСОБА_1 на житло, оскільки не позбавляє його такого права, а лише вимагає виконати вимоги чинного законодавства України. Крім того, сам ОСОБА_1 у всіх процесуальних документах зазначає місцем свого проживання іншу адресу ( АДРЕСА_5 ).
38. ОСОБА_2 у відзиві стверджує, що з 2013 року ОСОБА_1 ведеться незаконне самочинне будівництво багатоповерхової будівлі за вказаною адресою. При цьому, забудовник виконує роботи без належним чином розробленої і затвердженої проектної документації, без отримання відповідних дозвільних документів, без отримання містобудівних умов і обмежень або паспорту забудови земельної ділянки на будівництво багатоповерхового будинку тощо. Незважаючи на це, після реєстрації як закінченого будівництва на підставі документів, ОСОБА_1 було поділено об`єкт на 28 квартир і на групу житлових приміщень на підставі, зокрема, висновку щодо технічної можливості поділу об`єкта нерухомого майна, та передано вказані об`єкти в іпотеку ОСОБА_7 через відповідні договори іпотеки. Наказом Міністерства юстиції України від 22 серпня 2022 року за № 3524/5 було скасовано право власності на об`єкт за адресою: АДРЕСА_1, як закінчене будівництво загальною площею 1353,9 кв.м, житловою площею 795,7 кв.м, а також скасовані записи про іпотеку на ім`я ОСОБА_7 .
39. Третя особа наголошує на тому, що твердження скаржника, що це не ОСОБА_1 підписав повідомлення про отримання поштового повідомлення від відповідача є неспроможними та безпідставними, адже доказів зворотного представлено не було. Також неспроможними є доводи касаційної скарги про підробку документів, адже скаржник не звертався до відповідних органів з приводу, як він зазначає, підроблення документів відповідно до статті 358 Кримінального кодексу України.