ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 січня 2024 року
м. Київ
справа № 380/8181/21
провадження № К/990/24010/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Заступника керівника Львівської обласної прокуратури
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 09 грудня 2021 року (суддя Сасевич О.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 липня 2022 року (головуючий суддя Кочмар В.Я., судді Большакова О.О., Затолочний В.С.)
у справі №380/8181/21
за позовом Галицької окружної прокуратури міста Львова
до виконавчого комітету Львівської міської ради
за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Товариства з обмеженою відповідальністю "Чародійка Холдинг"
про визнання протиправним та скасування рішення.
І. РУХ СПРАВИ
1. У травні 2021 року Галицька окружна прокуратура міста Львова звернулася до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до виконавчого комітету Львівської міської ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Товариства з обмеженою відповідальністю "Чародійка Холдинг" (залучене до участі у справі ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 26 травня 2021 року), у якому просила визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради від 12 березня 2021 року №168 "Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на реконструкцію ТзОВ "Чародійка Холдинг" нежитлових приміщень з прибудовою та надбудовою у нежитловій будівлі на вул. І. Франка, 23-А у м. Львові з пристосуванням під готель".
2. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 09 грудня 2021 року у задоволенні позову відмовлено повністю.
3. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 липня 2022 року апеляційну скаргу Львівської обласної прокуратури задоволено частково. Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 09 грудня 2021 року змінено в мотивувальній частині, виклавши її в редакції постанови. У решті рішення Львівського окружного адміністративного суду від 09 грудня 2021 року залишено без змін.
4. Не погодившись із вказаними судовими рішеннями, Заступник керівника Львівської обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, натомість, ухвалити нове судове рішення, яким позов задовольнити повністю.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що Товариство з обмеженою відповідальністю "Чародійка Холдинг" є власником земельної ділянки з кадастровим номером 4610137200:03:001:0014 площею 0,0165 га на вул. І. Франка, 23-А у м. Львові. Цільове призначення ділянки для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови. Також товариство є власником нерухомого майна - нежитлових приміщень загальною площею 1246,8 кв.м на вул. І.Франка, 23-А у м. Львові.
6. Установлено, що маючи намір забудови зазначеної вище земельної ділянки в спосіб проведення реконструкції, товариством було розроблено історико-містобудівне обґрунтування щодо відповідної реконструкції з прибудовою нежитлової будівлі на вул. І. Франка, 23-А у м.Львові з пристосуванням під готель, яке погоджене Управлінням охорони історичного середовища м.Львова (лист від 14 грудня 2018 року №0004-2994). Таким обґрунтуванням погоджено допустимість намірів забудови проведення реконструкції існуючої будівлі з доповненням забудови при дотриманні верхньої відмітки у 19 м уздовж червоної лінії та 22,3 м в частині, що виходитиме вище рівня візуального обрізу стін.
7. Згодом Товариство з обмеженою відповідальністю "Чародійка Холдинг" звернулося до Львівської міської ради (звернення від 25 лютого 2021 року) щодо видачі містобудівних умов та обмежень. Рішенням Виконавчого комітету Львівської міської ради від 12 березня 2021 року №168 "Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на реконструкцію ТзОВ "Чародійка Холдинг" нежитлових приміщень з прибудовою та надбудовою у нежитловій будівлі на вул. І. Франка, 23-А у м. Львові з пристосуванням під готель" заявнику було надано відповідні містобудівні умови.
8. Однак, вважаючи вказане рішення таким, що ухвалене з порушенням вимог закону та всупереч його приписам, без дотримання містобудівної документації, прокурор звернувся до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Відмовляючи у позові, суд першої інстанції керувався тим, що вимоги прокурора про порушення чинного законодавства при видачі третій особі містобудівних умов і обмежень є необґрунтованими. Зокрема, в ході розгляду цієї справи не було знайдено підтвердження тому, що в наданні містобудівних умов та обмежень слід було відмовити, враховуючи приписи статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
План зонування території м. Львова (Зонінг) встановлює, що зона загальноміського центру Г-1 (у якій знаходиться земельна ділянка та нерухомість третьої особи) виділена, в тому числі, для розміщення готелів, будівель для прийому гостей, що узгоджується з відповідними намірами забудови Товариства з обмеженою відповідальністю "Чародійка Холдинг".
У матеріалах справи є історико-містобудівне обґрунтування щодо реконструкції з прибудовою нежитлової будівлі на вул. І. Франка, 23-А у м. Львові з пристосуванням під готель, яке було погоджене листом від 14 грудня 2018 року №0004-2994 Управлінням охорони історичного середовища м. Львова. Відтак, третьою особою було виконано відповідну вимогу щодо розроблення необхідного історико-містобудівного обґрунтування.
10. Суд першої інстанції відзначив, що у матеріалах справи відсутні належні й допустимі докази того, що межі історичного ареалу в м. Львові на час прийняття оспорюваного рішення виконавчого комітету про затвердження містобудівних умов та обмежень були в установленому порядку затверджені, тобто, згідно з відповідною редакцією положень Закону України "Про охорону культурної спадщини" та Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року №318 (далі - Порядок №318).
11. Крім того, окружний адміністративний суд вважав, що втручання в майнові права третьої особи шляхом визнання протиправним та скасування рішення від 12 березня 2021 року № 168 "Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на реконструкцію ТзОВ "Чародійка Холдинг" нежитлових приміщень з прибудовою та надбудовою у нежитловій будівлі на вул. І. Франка, 23-А у м. Львові з пристосуванням під готель" не відповідає критерію законності, оскільки судом не встановлено порушень вимог закону при наданні відповідних містобудівних умов.
12. З огляду на те, що на момент звернення до суду з позовом уповноважений орган у сфері державного архітектурно-будівельного нагляду був відсутній, а також ураховуючи наявність у прокурора приводів для висновку про можливе порушення вимог містобудівного законодавства й суспільний інтерес у його дотриманні, суд першої інстанції вважав, що прокурор мав право на позов.
13. Суд апеляційної інстанції додатково врахував те, що в зонах охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, встановлено особливий режим регулювання забудови. Зокрема, у таких зонах забороняється проведення будівельних робіт без попереднього отримання дозволу в органах охорони культурної спадщини. Товариство з обмеженою відповідальністю "Чародійка Холдинг" в 2018 році розробило історико-містобудівне обґрунтування реконструкції з прибудовою нежитлової будівлі на вул. І.Франка, 23а у м. Львові з пристосуванням під готель, шифр 14-2018, ІМО-1-01-01 та погодило його у встановленому законом порядку в Управлінні охорони історичного середовища м. Львова, що підтверджується відповідним листом від 14 грудня 2018 року №0004-2994.
14. Апеляційний адміністративний суд вважав, що видані містобудівні умови передбачають саме реконструкцію об`єкта будівництва, а не нове будівництво.
15. Щодо регулювання висоти забудови, колегія суддів вважала, що вимоги, які наводить позивач, стосуються об`єкта нового будівництва, а не реконструйованого товариством об`єкта будівництва. Та обставина, що в містобудівних умовах передбачено граничну висотність будинків, будівель та споруд 22,80 м (згідно з історико-містобудівним обґрунтуванням вздовж червоної лінії реконструйована споруда не повинна перевищувати існуючої верхньої відмітки 19 м, а частини будинку, що виходитимуть вище рівня візуального обрізу стіни, не повинні перевищувати відмітки 22,30 м та мають бути розташовані з відчутним відступом від лицевих фасадних ліній) не може бути єдиною підставою для визнання їх такими що порушують вимоги містобудівної документації на місцевому рівні та суттєво впливає на зовнішній вигляд об`єкта будівництва в порівнянні з іншими сусідніми будовами чи інші їх технічні характеристики.
16. Суд апеляційної інстанції відхилив посилання скаржника у письмових поясненнях на те, що забудова 100% земельної ділянки не відповідає вимогам ДБН В.2.2-20:2008 "Будинки і споруди. Готелі" та суперечить приписам Закону України "Про будівельні норми", оскільки такі доводи не наводились в апеляційній скарзі, а отже, відповідно до частини першої статті 303 КАС такі доповнення, в цій частині, викладені поза межами строку на апеляційне оскарження.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
17. Заявник, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, зазначає, що відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування у подібних правовідносинах:
- статті 5 Закону України "Про основи містобудування" щодо проектування та будівництва об`єкта згідно вимог містобудівної документації на місцевому рівні, охорони культурної спадщини, збереження традиційного характеру середовища населених пунктів при здійсненні містобудівної діяльності;
- статей 17, 18, 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" щодо відповідності намірів забудови території вимогам генерального плану міста, плану зонування території;
- Порядку №345, статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" щодо дотримання визначених законом процедур при здійсненні містобудівних перетворень в межах історичного ареалу міста, буферної зони ЮНЕСКО та повідомлення про проведення містобудівних перетворень у буферній зоні об`єкта всесвітньої спадщини центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини;
- статті 11 Закону України "Про будівельні норми" щодо обов`язкового застосування будівельних норм, їх окремих положень при затвердженні містобудівних умов та обмежень у частині здійснення надбудови та прибудови з порушенням гранично допустимої висотності об`єкта, в межах санітарно-захисної зони (САН-2), Державним будівельним нормам щодо 100% забудови земельної ділянки без визначених територій для тимчасового паркування автомобілів і автобусів для висадки та посадки пасажирів.
18. На думку прокурора, в оскаржуваних містобудівних умовах та обмеженнях відсутні відомості щодо відповідності цільового та функціонального призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні (генеральному плану м. Львова). Проведення будівельних робіт з надбудови та прибудови додаткового об`єкту в центральному планувальному районі міста, в межах історичного ареалу, де зосереджена значна кількість окремих пам`яток архітектури, де існує основна частина історично сформованої цінної капітальної забудови, суперечить положенням чинного генерального плану міста Львова.
19. Скаржник вважає, що оскаржуване рішення виконавчого комітету не відповідає вимогам, визначеним частинам 2 статті 2 КАС України, а саме засадам добросовісності та розсудливості, оскільки застосування виконавчим комітетом в оскаржуваному рішенні сукупності понять: реконструкція, прибудова, надбудова, які змістом та характером виконуваних робіт є різними, не відповідає вимогам точності та чіткості, оскільки не дає змогу встановити, на які конкретно роботи затверджено містобудівні умови та обмеження.
20. Прокурор, з посиланням на практику Верховного Суду, викладену у постанові від 07 грудня 2021 року у справі №380/142/20, стверджує про те, що відповідно до міжнародних зобов`язань України проведення будівельних робіт у зоні, яка охороняється ЮНЕСКО, обов`язковим є погодження таких робіт з Комітетом всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
22. Відповідно до частини 1 статті 9 Закону України "Про архітектурну діяльність" будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".
23. Згідно зі статтею 17 Закону України "Про основи містобудування" містобудівна документація є основою, зокрема, для вирішення питань щодо розташування та проектування нового будівництва, здійснення реконструкції, реставрації, капітального ремонту об`єктів містобудування та упорядкування територій.
24. За визначенням пункту 8 частини 1 статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
25. Частиною 2 статті 26 цього Закону визначено, що суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів.
26. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", містобудівні умови та обмеження є однією із основних складових вихідних даних, і відповідно до статті 31 вказаного Закону повинні враховуватись при розробленні проектної документації на будівництво.
27. За приписами статті 14 і пункту 9 частини першої статті 31 вказаного Закону визначено, що до компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування належить надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок.
28. Згідно з пунктом 4.1 ДБН А.2.2-3:2014 "Склад та зміст проектної документації для будівництва" проектна документація на будівництво повинна відповідати положенням законодавства, вимогам містобудівної документації, будівельних норм, стандартів і правил.
29. Пунктом 4.3 ДБН А.2.2-3:2014 "Склад та зміст проектної документації для будівництва" складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування, інші вихідні дані.
30. Нове будівництво - це будівництво будинків, будівель, споруд, їх комплексів, що здійснюється з метою створення об`єктів виробничого і невиробничого призначення, а також лінійних об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури, в тому числі добудова зупинених об`єктів незавершеного будівництва (пункт 3.11 ДБН А.2.2-3:2014 "Склад та зміст проектної документації для будівництва").
31. Реконструкція - це перебудова введеного в експлуатацію в установленому порядку об`єкта будівництва, що передбачає зміну його геометричних розмірів та/або функціонального призначення, внаслідок чого відбувається зміна основних техніко-економічних показників (кількість продукції, потужність тощо), забезпечується удосконалення виробництва, підвищення його технікоекономічного рівня та якості продукції, що виготовляється, поліпшення умов експлуатації та якості послуг. Реконструкція передбачає повне або часткове збереження елементів несучих і огороджувальних конструкцій та призупинення на час виконання робіт експлуатації об`єкта в цілому або його частин (за умови їх автономності) (пункт 3.21 ДБН А.2.2-3:2014 "Склад та зміст проектної документації для будівництва").
32. У справі, що розглядається, містобудівні умови і обмеження видані на реконструкцію нежитлових приміщень з прибудовою та надбудовою у нежитловій будівлі на вул. І. Франка, 23-А у м. Львові з пристосуванням під готель.
33. Колегія суддів вважає необґрунтованими доводи касаційної скарги про те, що відповідачем порушено принцип добросовісності та допущено неточність у тому, що зазначено про реконструкцію з надбудовою і перебудовою, які є термінами різними за змістом, оскільки якщо роботи з реконструкції та добудови і надбудови необхідно здійснити одночасно або поступово, то забудовник, готуючи заяву до уповноваженого органу, повинен вказати всі види робіт, які плануються. Зазначення в одних містобудівних роботах всіх робіт, які планує здійснити забудовник не є порушенням чинного законодавства.
34. В обставинах цієї справи реконструкція з надбудовою та перебудовою не є новим будівництвом, як помилково вважає прокурор, а збільшення геометричних розмірів за рахунок надбудови погоджене відповідачем при наданні містобудівних умов. У випадку ж здійснення реконструкції житлових та нежитлових приміщень без зміни їх зовнішньої конфігурації надання містобудівних умов і обмежень не вимагається.
35. Частиною 1 статті 16 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад, генеральних планів населених пунктів і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
36. Відповідно до частин 1, 3 статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Обов`язковою складовою генерального плану населеного пункту є план зонування території цього населеного пункту.
37. Згідно з частинами 1, 2 статті 18 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", План зонування території розробляється у складі комплексного плану, генерального плану населеного пункту з метою визначення умов та обмежень використання території у межах визначених функціональних зон. До затвердження генерального плану населеного пункту в межах території територіальної громади, щодо якої затверджено комплексний план (якщо обов`язковість розроблення генерального плану населеного пункту визначена рішенням про затвердження комплексного плану), межі функціональних зон та функціональне призначення територій у такому населеному пункті визначаються комплексним планом.
План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів та підлягає стратегічній екологічній оцінці.
38. План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.
39. Суд першої інстанції встановив, що План зонування території м. Львова (Зонінг), встановлює, що зона загальноміського центру Г-1 (у якій знаходиться земельна ділянка та нерухомість третьої особи) виділена в тому числі для розміщення готелів, будівель для прийому гостей, що узгоджується з відповідними намірами забудови Товариства з обмеженою відповідальністю "Чародійка Холдинг". Цільове призначення земельної ділянки третьої особи, яка знаходиться на вул. І. Франка, 23-А (з кадастровим номером 4610137200:03:001:0014) 03.15 для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови. Категорія земель землі житлової та громадської забудови. Вид використання обслуговування нежитлової будівлі (котельні).