ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 січня 2024 року
м. Київ
справа № 120/1829/23
адміністративне провадження № К/990/23652/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Кравчука В.М., судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу
за позовом керівника Гайсинської окружної прокуратури в інтересах держави в особі позивача Гайсинської міської ради Гайсинського району Вінницької області
до Управління Державного агентства меліорації та рибного господарства у Вінницькій області,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Приватне підприємство "Бук-2007"
про визнання протиправним та скасування дозволу
за касаційною скаргою Першого заступника керівника Вінницької обласної прокуратури
на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду в складі судді Віятик Н.В. від 2 березня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Гонтарука В.М., Матохнюка Д.Б., Білої Л.М. від 29 травня 2023 року,
У С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У лютому 2023 року керівник Гайсинської окружної прокуратури (далі - прокурор, позивач) звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду в інтересах держави в особі Гайсинської міської ради Гайсинського району Вінницької області з позовом до Управління Державного агентства меліорації та рибного господарства у Вінницькій області (далі - Держагентство меліорації та рибного господарства, відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Приватне підприємство "Бук-2007" (далі - ПП "Бук-2007", третя особа), в якому просить визнати протиправним та скасувати дозвіл від 9 січня 2019 року № 3, виданий третій особі на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах) з метою здійснення промислового вилову риби згідно з Режимом рибогосподарської експлуатації водойми на землях Гайсинської міськради від 1 липня 2016 року.
2. На обґрунтування позову прокурор зазначив, що дозвіл від 9 січня 2019 року № 3 на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах) виданий відповідачем з порушенням вимог статей 51, 68 та 85 Водного кодексу України (далі - ВК України), статті 59 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), статті 17 Закону України "Про тваринний світ" щодо обов`язкової наявності у суб`єкта спеціального товарного рибного господарства оформленого права на користування об`єктом водного фонду.
3. Прокурор також вказав на неможливість звернення Гайсинської міської ради до суду у зв`язку із відсутністю у позивача коштів на сплату судового збору.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Вінницький окружний адміністративний суд ухвалою від 2 березня 2023 року, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2023 року, адміністративний позов повернув позивачу на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України, а саме - у зв`язку з відсутністю підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 2 березня 2023 року та постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2023 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, перший заступник керівника Вінницької обласної прокуратури (далі - прокурор) звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
6. У касаційній скарзі прокурор зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені з порушенням пункту 3 статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру", внаслідок чого суди першої та апеляційної інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про те, що у прокурора в цій справі відсутні правові підстави для звернення до адміністративного суду в інтересах держави.
7. Крім того, скаржник вказує на неврахування судами попередніх інстанцій правових висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 26 липня 2018 року у справі № 926/1111/15 та від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18, та Верховного Суду, викладених у постановах від 26 травня 2021 року у справі № 926/14/19 та від 9 червня 2021 року у справі № 920/839/20.
8. Третя особа подала відзив на касаційну скаргу прокурора, в якому зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правильного висновку про недоведеність прокурором бездіяльності органу, уповноваженого за законом здійснювати захист інтересів держави у спірних правовідносинах, та про відсутність інших підстав, визначених статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", для представництва прокурором інтересів держави в суді в цій справі.
9. Також представник ПП "Бук-2007" вказує на нерелевантність судової практики, на яку посилається прокурор у касаційній скарзі, фактичним обставинам у справі, що розглядається. З огляду на таке, просить залишити касаційну скаргу прокурора без задоволення, а судові рішення - без змін.
10. Інші учасники справи відзив на касаційну скаргу прокурора не подавали, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку. Копію ухвали Верховного Суду від 4 вересня 2023 року про відкриття касаційного провадження у справі № 120/1829/23 Гайсинська міськрада та Держагентство меліорації та рибного господарства отримали засобами електронного зв`язку через Електронний кабінет 5 вересня 2023 року.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
11. Прокурор подав касаційну скаргу до Верховного Суду 4 липня 2023 року.
12. Верховний Суд ухвалою від 4 вересня 2023 року відкрив касаційне провадження у справі № 120/1829/23, витребував матеріали адміністративної справи та встановив строк для подання сторонами відзиву на касаційну скаргу прокурора.
13. Скаржник подав клопотання про повідомлення його та представника Офісу Генерального прокурора про час та місце розгляду справи у касаційному порядку в судовому засіданні, у задоволені якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 9 січня 2023 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що 9 січня 2019 року відповідач видав ПП "Бук-2007" дозвіл № 3 на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах) з метою здійснення промислового вилову риби згідно з Режимом рибогосподарської експлуатації водойми на землях Гайсинської міської ради від 1 липня 2016 року.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
16. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
17. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
18. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
19. Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Вінницького окружного адміністративного суду від 2 березня 2023 року та постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2023 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими, з огляду на таке.
20. У касаційні скарзі прокурор стверджує, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано положення статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру" з огляду на неврахування при цьому правових висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 26 липня 2018 року у справі № 926/1111/15 та від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18, та Верховного Суду, викладених у постановах від 26 травня 2021 року у справі № 926/14/19 та від 9 червня 2021 року у справі № 920/839/20.
21. Надаючи оцінку доводам скаржника, колегія суддів керується таким.
22. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
23. З цього приводу у Рішенні від 5 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
24. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
25. У Законі України "Про прокуратуру" закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.
26. Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
27. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
28. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
29. Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99).
30. Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
31. Відтак, Суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
32. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20 та від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18.
33. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France), заява № 61517/00, пункт 27).
34. Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, у тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".
35. Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує, наскільки участь прокурора є доцільною.
36. До того ж, у рішенні у справі "Меріт проти України" (заява № 66561/01, пункт 63) ЄСПЛ зазначив, що тільки той факт, на який посилається Уряд, що відповідно до національного законодавства прокуратура, крім виконання функції обвинувачення, ще й діє в інтересах суспільства, не може розглядатися як підтвердження її статусу незалежного та безстороннього суб`єкта в суді.
37. У пункті 9 рішення у справі "Мукий проти України" (заява № 12064/18) ЄСПЛ, вирішуючи питання про те, чи було надмірним втручання прокурора у справу заявників, зазначив, що втручання, яке розглядалося, було, очевидно, на користь головного противника заявників - адміністрації заповідника - і, крім того, допомогло гарантувати, що рішення, яке було винесено не на її користь, підлягає оскарженню, враховуючи те, що апеляцію самого Заповідника було відхилено як неприйнятну з процесуальних підстав.
38. Крім того, важливе значення також мають наступні сформовані Судом підходи: в ряді випадків присутність прокурора чи аналогічного службовця в засіданнях суду в якості "активного" або "пасивного" учасника справи може вважатися порушенням пункту 1 статті 6 Конвенції (Martinie v. France [GC], заява № 58675/00, пункт 53); сам по собі факт того, що дії прокурорів спрямовані на охорону державних інтересів, не можна тлумачити як надання їм правового статусу незалежних і неупереджених учасників процесу (Zlнnsat, spol. s.r.o. v. Bulgaria, заява № 57785/00, пункт 78); хоча незалежність та неупередженість прокурора чи аналогічної посадової особи не піддаються критиці, підвищена чутливість громадськості до справедливого здійснення правосуддя виправдовує зростаюче значення, яке надається такій участі прокурора (Borgers v. Belgium, заява № 12005/86, пункт 24).
39. Отже, участь прокурора в судовому провадженні поза межами кримінального процесу, незалежно від існуючих законодавчих гарантій неупередженості та об`єктивності цього органу, допускається як виняток, оскільки така участь на боці однієї із сторін може негативно сприйматися в суспільстві, у тому числі, через існування загрози порушення досить чутливого та важливого принципу рівності сторін судового процесу.
40. Відповідно до Рекомендації Парламентської асамблеї Ради Європи 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" (Role of the public prosecutorʼs office in a democratic society governed by the rule of law - Parliamentary Assembly Recommendation 1604(2003) (Reply adopted by the Committee of Ministers on 4 February 2004 at the 870th meeting of the Ministersʼ Deputies)) при наділенні органів прокуратури функціями, які не належать до сфери кримінального права, важливо забезпечити, щоб будь-які повноваження прокурора стосовно спільного захисту прав людини не приводили до яких-небудь конфліктів інтересів і не порушували права осіб, які домагаються захисту своїх прав з боку держави; ефективний розподіл повноважень між різними органами влади в державі може бути дотриманий у випадку надання прокуратурі додаткових функцій при повній її незалежності та неможливості використання для втручання з боку будь-якого органу влади в індивідуальні справи; повноваження і функції прокурорів повинні обмежуватися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій повинні бути утворені окремі та ефективні органи (пункти 7, 19 та 38).