ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 січня 2024 року
м. Київ
справа № 380/11390/22
адміністративне провадження № К/990/21076/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Бучик А.Ю.,
суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника керівника Львівської обласної прокуратури на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 23.01.2023 (суддя Мартинюк В.Я.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27.04.2023 (колегія суддів: Кухтей Р.В., Обрізко І.С., Шевчук С.М.) у справі № 380/11390/22 за позовом керівника Пустомитівської окружної прокуратури Львівської області до Городоцької міської ради Львівської області, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору Товариство з обмеженою відповідальністю "Грінхауз компані", про визнання протиправним та скасування рішення,
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У серпні 2022 року керівник Пустомитівської окружної прокуратури Львівської області звернувся в суд із позовною заявою до Городоцької міської ради Львівської області, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору Товариство з обмеженою відповідальністю "Грінхауз компані", в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення ХХХV сесії сьомого скликання Городоцької міської ради Львівської області №2452 від 22.10.2019 "Про затвердження детального плану території для зміни цільового призначення земельної ділянки ТзОВ "Грінхауз Компані" на вул. Львівській, 657 а та надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки".
2. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 24.08.2022 відкрито провадження у даній справі.
3. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 23.01.2023, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27.04.2023, позов залишено без розгляду.
4. Не погоджуючись з судовими рішеннями, прокурор подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
5. Ухвалою Верховного Суду від 04.07.2023 відкрито касаційне провадження.
6. Відзив на касаційну скаргу не надходив.
7. Враховуючи предмет касаційного оскарження, справа розглядається в порядку письмового провадження.
8. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Судами встановлено, що предметом цього позову є рішення ХХХV сесії сьомого демократичного скликання Городоцької міської ради Львівської області №2452 від 22.10.2019 "Про затвердження детального плану території для зміни цільового призначення земельної ділянки ТОВ "Грінхауз Компані" на вул. Львівській, 657 а і надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки".
Прокурор зазначає, що відповідачем не надано доказів проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів, а згідно Генерального плану м. Городок спірна земельна ділянка, на якій здійснюється будівництво багатоквартирних житлових будинків, відноситься до територій, відведених під будівництво об`єктів громадського обслуговування.
Вважаючи рішення Городоцької міської ради Львівської області №2452 від 22.10.2019 протиправним, прокурор звернувся до суду з цим позовом.
ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Залишаючи позов без розгляду, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про те, що у цій справі відсутні підстави, визначені статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", для представництва прокурором інтересів держави у суді, оскільки органом, уповноваженим здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах є Держгеокадастр та його територіальні органи. Суди дійшли висновку, що керівник Пустомитівської окружної прокуратури Львівської області помилково вважав, що у спірних правовідносинах відсутній орган державної влади чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, тому безпідставно визначив свій процесуальний статус як позивача у справі.
ІІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
11. У касаційній скарзі скаржник посилається на те, що суди попередніх інстанцій внаслідок неправильного застосування норм процесуального права, а саме - положень статей 53, 242 КАС України, частини третьої статті 23, статті 24 Закону України "Про прокуратуру", не врахували правову природу спору, порушеного прокурором, способу захисту інтересів держави у даному спорі, висновків Верховного Суду з цього приводу та, як наслідок, безпідставно залишено позовну заяву без розгляду. Вказує, що оспорюване рішення органу місцевого самоврядування прийняте з порушенням містобудівного законодавства, не відповідає ні державним, ні громадським інтересам. Вважає, що оскільки відсутній орган, якому надано право звернутися до суду з позовом про скасування рішення органу місцевого самоврядування про затвердження детального плану території і надання дозволу на розробку проекту землеустрою, прокурор, виявивши порушення, вправі був подати відповідний позов з метою захисту інтересів держави.
ІУ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
12. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
13. Згідно статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
14. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
15. Законом України "Про прокуратуру" визначений вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.
Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Тому, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
16. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).
Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Отже, суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19.
17. Суспільство є окремим суб`єктом публічно-правових відносин, яке може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи та інтересів держави. При цьому, Основним Законом України передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.
Суспільний (публічний) інтерес є оціночним поняттям, що охоплює широке і водночас чітко не визначене коло законних та таких, що ґрунтуються на моральних засадах, інтересів, які складають певну сукупність приватних інтересів або важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби та відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами владних повноважень (суб`єктами публічної адміністрації); це поняття не піддається однозначній кваліфікації (визначенню), а тому наявність суспільних (публічних) інтересів повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку.
Прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).
Аналогічний висновок міститься у постанові Верховного Суду від 01.12.2022 у справі №260/1692/21.
18. Згідно з частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Згідно частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
Тому, відповідно до вимог частини третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" у позовній заяві прокурор повинен мотивувати та довести допустимими та достатніми доказами наявність:
- суб`єктної складової: відсутність жодного суб`єкта владних повноважень, який має законодавчо визначену компетенцію подати відповідний позов, або відмову чи бездіяльність цього суб`єкта щодо звернення з таким позовом (цьому повинно передувати офіційне звернення прокурора до такого суб`єкта з проханням подати позов); суд вирішує питання щодо доцільності залучення такого суб`єкта, зокрема, як третьої особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору);
- об`єктивної складової: наявність порушення законних інтересів держави або загрози порушення інтересів держави; загроза порушення інтересів держави (часткова відсутність предмету позову на момент звернення до суду при встановленні судом факту того, що дії або бездіяльність відповідача у справі дають підстави стверджувати про реальну загрозу вчинення порушення у майбутньому) та дозволяє прокурору звертатися з таким превентивним позовом, зокрема, для запобігання у майбутньому вчинення відповідними суб`єктами порушень вимог законодавства.
19. У цій справі, прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту підлягають інтереси держави у сфері містобудівних та земельних правовідносин, зокрема, у зв`язку з порушенням Городоцькою міською радою встановленого порядку надання дозволу на розробку проекту землеустрою та затвердження детального плану території, оскільки спірна земельна ділянка, на якій здійснюється будівництво багатоквартирних житлових будинків відноситься до територій, відведених під будівництво об`єктів громадського обслуговування.
Отже прокурор наголошує на порушенні інтересів територіальної громади у зв`язку із наданням дозволу на розроблення проекту землеустрою з метою виділення земельної ділянки у власність особи з цільовим призначенням, що не відповідає містобудівній документації на місцевому рівні.
Колегія суддів вважає таке обґрунтування сумісним із з розумінням "інтересів держави", з огляду на наступне.
20. Відповідно до частини першої статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
Частиною третьою цієї ж статті передбачено, що генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Отже, з огляду на те, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, то відповідність цільового призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні, під час прийняття рішення про надання або відмову у наданні дозволу, зокрема, на розробку проекту землеустрою щодо виділення земельної ділянки у власність особи, уповноважений орган визначає, виходячи із містобудівної документації на місцевому рівні - генерального плану та детального плану території, якщо такий розроблено.
21. Підставою відмови у наданні відповідного дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку (частина сьома статті 118 Земельного кодексу України). При цьому, невідповідність місця розташування об`єкта вимогам, зокрема, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації означає, що цільове призначення земельної ділянки не відповідає тому, яке визначено у містобудівній документації відповідного населеного пункту.