ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 січня 2024 року
м. Київ
справа № 813/2405/18
адміністративне провадження № К/9901/16253/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Бучик А.Ю.,
суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Міністерства культури України на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19.03.2019 (колегія суддів: Сеник Р.П., Обрізко І.М., Попко Я.С.) у справі № 813/2405/18 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Майстерня будинків "Квітка" до Міністерства культури України про скасування припису,
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. Товариство з обмеженою відповідальністю "Майстерня будинків "Квітка" звернулося до суду із адміністративним позовом до Міністерства культури України з вимогою скасувати припис за вих. №15/10/74-18 від 13.03.2018.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що проектна документація не підлягає погодженню з будь-якими державними органами, в тому числі, із органами охорони культурної спадщини, зокрема, Міністерством культури України. У зв`язку з вказаним, позивач стверджує, що відповідач виніс оскаржуваний припис з порушенням п. 18 ч. 2 ст. 5 Закону України "Про охорону культурної спадщини". Зазначає, що відсутня затверджена відповідачем у встановленому порядку науково-проектна документація щодо визначення меж і режимів використання історичних ареалів м. Львова, як того вимагає ч. 2 ст. 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" та п. 12 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318. Отже, у зв`язку із відсутністю належним чином затверджених меж та режимів використання історичного ареалу м. Львова, позивач вважає, що у нього відсутній обов`язок отримувати дозвіл відповідача на проведення будівельних та земляних робіт.
3. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 21.12.2018 у задоволенні позовних вимог відмовлено.
4. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19.03.2019 рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21.12.2018 скасовано та прийнято нову постанову, якою позов задоволено.
5. Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
6. Ухвалою Верховного Суду від 12.06.2019 відкрито касаційне провадження.
7. Відзив на касаційну скаргу не надходив.
8. У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.
9. Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
10. Судами встановлено, що місто Львів входить до Списку історичних населених місць України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878.
Межі історичного ареалу м. Львова, що є також буферною зоною об`єкта всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, визначені та затверджені рішенням Виконавчого комітету Львівської міської ради від 09.12.2005 № 1311 "Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови м. Львова".
11. Рішенням Виконавчого комітету Львівської міської ради від 09.09.2016 № 818 затверджені містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на будівництво ТОВ "Майстерня будинків "Квітка" багатоквартирного будинку з приміщеннями громадського призначення та паркінгом на вул. Личаківській, 79.
В пункті 2.5 Містобудівних умов та обмежень визначено: при проектуванні враховувати місце розміщення проектованого багатоквартирного житлового будинку на земельній ділянці на вул. Личаківській, 79, розміщений у межах історичного ареалу міста та вимоги погодженого у встановленому порядку історико-містобудівного обгрунтування.
Пунктами 2.5, 2.12 Містобудівних умов та обмежень встановлено, що земельна ділянка та об`єкт будівництва на вул. Личаківській, 79 розміщена у межах історичного ареалу міста Львова.
Відповідно до пункту 2.5 Містобудівних умов та обмежень позивач повинен враховувати вимоги погодженого у встановленому порядку історико - містобудівного обґрунтування.
Відповідно до пункту 4 історико-містобудівного обґрунтування будівництва об`єкту за адресою на вул. Личаківській, 79, об`єкт будівництва знаходиться в історичному ареалі м. Львова.
12. Завідувач сектору контролю та нагляду за дотриманням законодавства про охорону культурної спадщини управління охорони культурної спадщини Міністерства культури України Богдан Є.А. на підставі листа ГО "Вектор Європейського розвитку "Варто" здійснив візуальне обстеження та фотофіксацію містобудівної ситуації за адресою: м. Львів, вул. Личаківська, 79, про що склав Акт обстеження містобудівної ситуації на території історичного ареалу м. Львова (без дати та без номера).
Згідно із вказаним Актом обстеження, земельна ділянка за адресою: вул. Личаківська, 79 розташована в історичному ареалі міста Львова та в межах охоронної (буферної) зони об`єкта "Архітектурний ансамбль історичного центра Львова", включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО. На земельній ділянці по вул. Личаківська, 79 у м. Львові зафіксовано облаштування будівельного майданчика та виконання масштабних будівельних робіт: територію огороджено парканом, за яким розташовується об`єкт незавершеного будівництва висотою в 1 наземний поверх (продовжує будуватися), розміщені побутові та технологічні приміщення будівельників і охорони, наявні ознаки об`ємних земляних робіт. Під час обстеження будівельні роботи не проводились, проте на території майданчика перебували люди, розміщувались різноманітні металеві та бетонні конструкції та будівельні матеріали. На паркані будівельного майданчика розміщено паспорт об`єкта будівництва "Багатоквартирний житловий будинок" по вул. Личаківській, 79 у м. Львові (замовник будівництва - ТзОВ "Майстерня будинків "Квітка", генеральний підрядник - ТзОВ "Галицький будівельний гарант", декларація про початок виконання будівельних робіт від 16.02.2017 №ЛВ 083170470603").
Нормами законодавства у сфері охоронної культурної спадщини встановлено, що дозвіл на проведення земляних робіт для потреб будівництва на території вказаної земельної ділянки необхідно отримати у встановленому порядку в центральному органі виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (Міністерстві культури України) на підставі проектної документації, розробленої та погодженої у встановленому порядку, в тому числі, в Мінкультури.
За результатами перевірки електронної бази даних документообігу Міністерства культури України встановлено, що погоджень проектів будівництв, дозволів на проведення будь-яких робіт за вказаною адресою Міністерство не надавало.
Здійснення робіт з будівництва на території історичного ареалу міста Львова, за відсутності погодженої у встановленому порядку проектної документації та без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що формує та реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини, на думку відповідача, містить ознаки порушень ч.3 ст. 6-1, ч.3 ст. 32, ч.1 ст. 35 Закону України "Про охорону культурної спадщини".
13. За результатами візуального обстеження містобудівної ситуації по вул. Личаківській, 79 у місті Львові, 13.03.2018 відповідачем винесено припис №15/10/74-18, відповідно до якого на виконання вимог ч. 1 ст. 30 Закону України "Про охорону культурної спадщини", діючи в межах повноважень, визначених п. 18 ч. 2 ст. 5 Закону України "Про охорону культурної спадщини" і Положення про Міністерство культури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2014 № 495, відповідач вимагає негайно припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті будівництва "Багатоквартирний житловий будок по вул. Личаківській, 79 у м. Львові", які виконуються в межах історичного ареалу міста Львова (рішення Львівської міської ради від 09.12.2005 № 1311), в межах охоронної (буферної) зони об`єкту "Архітектурний ансамбль історичного центра Львова", включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, як таких, що ведуться з порушенням вимог ч. 3 ст. 32, ст. 35 Закону України "Про охорону культурної спадщини" без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини (Міністерство культури України); вжити заходів із приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини; надати до Міністерства культури пояснення по суті викладених в акті обстеження містобудівної ситуації на території історичного ареалу фактів.
14. Не погоджуючись з вказаним приписом позивач звернувся до суду із цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов висновку, що позивачем проводяться будівельні роботи в історичному ареалі м. Львова без погодження будівництва з Міністерством культури України, що є обов`язковим, тобто позивачем порушено законодавство про охорону культурної спадщини, у зв`язку з чим, відповідачем правомірно видано оскаржуваний припис про припинення проведення робіт за адресою: м. Львів, вул. Личаківська, 79.
16. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов, апеляційний суд дійшов висновку про відсутність у позивача обов`язку отримувати дозвіл на проведення земляних робіт на території міста Львова на підставі рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради від 09.12.2005 № 1311 щодо спірної земельної ділянки, яка перебуває в межах історичного ареалу м. Львова, оскільки межі історичного ареалу м. Львова не затверджені у встановленому законодавством порядку. Вказує, що відсутній підзаконний акт, який регулює порядок видачі дозволу на здійснення робіт в історичних ареалах населених пунктів, відтак неотримання відповідного дозволу відбулося не з вини позивача.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
17. Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 09.12.2005 № 1311 "Про затвердження меж історичного ареалу м. Львова та зони регулювання забудови м. Львова" затверджено межі історичного ареалу м. Львова. Забезпечення справедливого балансу приватного та публічного інтересів у цій справі полягає у необхідності дотримання суб`єктом господарської діяльності під час виконання земельних та будівельних робіт на земельній ділянці, що знаходиться у межах історичного ареалу, зокрема міста Львова, вимог законодавства про охорону культурної спадщини, визначених, зокрема, Законом № 1805-III. Вказує на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права. Невірним вважає висновок щодо відсутності підзаконного акту, який регулює порядок видачі дозволів на роботи в межах об`єктів культурної спадщини, який спростовує наявністю постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 316, якою затверджено Порядок видачі дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території пам`ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць, а також досліджень решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою на території країни.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.
19. Пунктом 1 Положення про Міністерство культури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2014 № 495 (далі - Положення № 495) Мінкультури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей, державної мовної політики, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері кінематографії, відновлення та збереження національної пам`яті.
До повноважень Міністерства культури України згідно із пунктами 57-58 пункту 4 Положення № 495 відносяться, зокрема: видача розпоряджень і приписів щодо охорони пам`яток національного значення, припинення робіт на таких пам`ятках, їх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо зазначені роботи виконуються за відсутності затверджених або погоджених з відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених законом, дозволів або з відхиленням від них; визнання необхідності проведення охоронних заходів щодо збереження пам`яток національного значення та їх територій у разі виникнення загрози руйнування або пошкодження внаслідок дії природних факторів або виконання будь-яких робіт; здійснення відповідно до закону нагляду за виконанням робіт з дослідження, консервації, реабілітації, реставрації, ремонту, пристосування і музеєфікації пам`яток та інших робіт на пам`ятках, об`єктах археологічної спадщини і в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.
Зі змісту наведених правових норм убачається, що Міністерство культури України є спеціально уповноваженим органом, що забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема, у сфері охорони культурної спадщини. До його повноважень, крім іншого, відноситься надання дозволів на проведення земельних робіт на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, проведення охоронних заходів щодо збереження пам`яток національного значення та їх територій, видання приписів щодо охорони пам`яток національного значення, об`єктів всесвітньої спадщини, припинення робіт на них, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, якщо такі роботи проводяться без дозволів або з відхиленням від них.
20. Статтею 1 Закону України "Про охорону культурної спадщини" № 1805-III визначено, що охорона культурної спадщини - це система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини; предмет охорони об`єкта культурної спадщини - характерна властивість об`єкта культурної спадщини, що становить його історико-культурну цінність, на підставі якої цей об`єкт визнається пам`яткою.