ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 грудня 2023 року
м. Київ
справа № 473/1190/23
провадження № 61-14689св23
Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду: Фаловської І. М. (суддя-доповідач), Карпенко С. О., Сердюка В. В.,
учасники справи:
позивач - перший заступник керівника Миколаївської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації (Миколаївської обласної військової адміністрації), Національного природного парку "Бузький Гард",
відповідачі: Олександрівська селищна рада Вознесенського району Миколаївської області, ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3,
треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору:
Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, Управління екології та природних ресурсів України, Управління екології та природних ресурсів Миколаївської обласної державної адміністрації,
розглянув у попередньому судовому засіданні в порядку письмового провадження касаційну скаргу першого заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури на ухвалу Вознесенського міськрайонного суду Миколаївської області від 08 червня 2023 року у складі судді Лузан Л. В. та постанову Миколаївського апеляційного суду від 06 вересня 2023 року у складі колегії суддів Тищук Н. О., Крамаренко Т. В., Темнікової В. І.
ВСТАНОВИВ:
Описова частина
Короткий зміст позовних вимог
У березні 2023 року перший заступник керівника Миколаївської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації (Миколаївської обласної військової адміністрації) (далі - Миколаївська ОДА), Національного природного парку "Бузький Гард" (далі - НПП "Бузький Гард") до Олександрівської селищної ради Вознесенського району Миколаївської області, ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, Управління екології та природних ресурсів України, Управління екології та природних ресурсів Миколаївської обласної державної адміністрації, про визнання незаконними та скасування рішення, скасування державної реєстрації та повернення земельних ділянок.
Позовна заява мотивована тим, що рішенням 46 сесії 8 скликання Олександрівської селищної ради Вознесенського району Миколаївської області від 28 вересня 2020 року № 8 "Про затвердження проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства громадянам України" затверджено проект землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок із земель сільськогосподарського призначення комунальної власності для ведення особистого селянського господарства, розташованих на території Трикратівської сільської ради (Олександрівської селищної територіальної громади) Вознесенського району Миколаївської області, наступним громадянам: ОСОБА_1 ; ОСОБА_2 ; ОСОБА_3 .
В подальшому, на підставі вказаного рішення Олександрівської селищної ради Вознесенського району Миколаївської області державний реєстратор виконавчого комітету Вознесенської міської ради провів державну реєстрацію права власності на земельні ділянки: за ОСОБА_1 - на земельну ділянку площею 1,8927 га з кадастровим номером 4822085000:22:000:0096; за ОСОБА_2 - на земельну ділянку площею 1,8927 га з кадастровим номером 4822085000:22:000:0090; за ОСОБА_3 - на земельну ділянку площею 1,8927 га з кадастровим номером 4822085000:22:000:0093.
Вказані земельні ділянки розташовані в межах НПП "Бузький Гард", отже відносяться до земель природно-заповідного фонду, що, в свою чергу, унеможливлює перебування спірних земельних ділянок у приватній власності з цільовим призначенням - ведення особистого селянського господарства.
Зазначені обставини, а також бездіяльність Миколаївської ОДА, НПП "Бузький Гард" щодо самостійного здійснення заходів з метою повернення в державну власність землі, що незаконно вибула з такої власності, стали підставою для звернення першого заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури з цим позовом до суду.
Посилаючись на викладене, перший заступник керівника Миколаївської обласної прокуратури просив суд:
визнати незаконним та скасувати рішення 46 сесії 8 скликання Олександрівської селищної ради Вознесенського району Миколаївської області від 28 вересня 2020 року № 8 "Про затвердження проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства громадянам України" в частині відведення земельних ділянок у власність відповідачам;
скасувати державну реєстрацію приватної власності на них;
зобов`язати повернути земельні ділянки.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Вознесенський міськрайонний суд Миколаївської області ухвалою від 08 червня 2023 року позов першого заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури в інтересах держави в особі НПП "Бузький Гард" до Олександрівської селищної ради Вознесенського району Миколаївської області, ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, Управління екології та природних ресурсів України, Управління екології та природних ресурсів Миколаївської обласної державної адміністрації, про визнання незаконними та скасування рішення, скасування державної реєстрації та повернення земельних ділянок залишив без розглядуна підставі пункту 2 частини першої статті 257 ЦПК України.
Миколаївський апеляційний суд постановою від 06 вересня 2023 року апеляційну скаргу першого заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури залишив без задоволення. Ухвалу Вознесенського міськрайонного суду Миколаївської області від 08 червня 2023 року залишив без змін.
Постановляючи ухвалу про залишення без розгляду позову в частині вимог першого заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури в інтересах держави в особі НПП "Бузький Гард", суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, вказав, що НПП "Бузький Гард" є державним підприємством, самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю, яка дозволяє самостійно здійснювати захист своїх прав та інтересів в суді. Доказів, що це підприємство в спірних правовідносинах наділено функціями уповноваженого державного органу, прокурор не надав.
Отже, звертаючись до суду з позовом в інтересах держави в особі НПП "Бузький Гард", прокурор порушив приписи абзацу 3 частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", відповідно до яких не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та узагальнені доводи особи, яка її подала
У касаційній скарзі перший заступник керівника Миколаївської обласної прокуратури просить скасувати ухвалу Вознесенського міськрайонного суду Миколаївської області від 08 червня 2023 року та постанову Миколаївського апеляційного суду від 06 вересня 2023 року в частині залишення без розгляду позову першого заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури в інтересах держави в особі НПП "Бузький Гард", а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права.
Як на підставу касаційного оскарження позивач посилається на пункт 2 частини другої статті 389 ЦПК України (наявність підстав для відступлення від висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 06 липня 2021 року у справі № 911/2169/20, постановах Верховного Суду від 25 листопада 2020 року у справі № 204/6292/18 та від 17 червня 2020 року у справі № 204/7119/18, застосованих судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні).
Також заявник вказує, що ця справа становить суспільний інтерес та має виняткове значення для учасника справи, який подає касаційну скаргу, оскільки наведені у касаційній скарзі обставини свідчать про існування виключної правової проблеми, що полягає у різному підході судів щодо наявності у прокурора підстав для представництва інтересів держави в особі державної організації (установи, закладу), зокрема, у випадку, коли позов прокурора не спрямований на безпосередній захист інтересів самої державної організації, як учасника правовідносин, а зумовлений необхідністю усунення порушення законодавства, яке визначає порядок здійснення та виконання вказаною організацією функцій та повноважень на земельних ділянках визначених для відповідних цілей.
Також як на підставу касаційного оскарження позивач посилається на частину другу статті 389 ЦПК України:
неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права: статей 13, 14, 50, 131-1 Конституції України, статей 1, 2, 23 Закону України "Про прокуратуру", статей 56, 175, 257, 263 ЦПК України, статей 391, 396 ЦК України, статті 152 ЗК України, статей 7, 12, 20, 60 Закону України "Про природно-заповідний фонд України", статей 10, 11 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища";
неврахування висновків, викладених у рішеннях Конституційного Суду України: від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, від 02 листопада 2004 року № 15-рп/2004; неврахування висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 07 листопада 2018 року у справі № 488/5027/14-ц, від 07 листопада 2018 року у справі № 488/6211/14-ц, від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16, від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18, від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц, від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, від 12 жовтня 2021 року у справі № 233/2021/19, у постановах Верховного Суду від 05 червня 2018 року у справі № 338/180/17, від 11 вересня 2018 року у справі № 905/1926/16, від 30 січня 2019 року у справі № 569/17272/15-ц, від 31 липня 2019 року у справі № 813/4701/16, від 01 жовтня 2019 року у справі № 910/3907/18, від 19 лютого 2020 року у справі № 361/6817/16-ц, від 15 червня 2022 року у справі № 924/674/21, від 25 серпня 2022 року у справі № 910/18605/19, у постанові Верховного Суду України від 29 червня 2016 року у справі № 6-1376цс16.
Заявник у касаційній скарзі зазначає, що спірна земельна ділянка перебуває у користуванні НПП "Бузький Гард", а тому, ураховуючи положення статей 391, 396 ЦК України, статті 152 ЗК України, вказана організація має право вимагати повернення такого майна. Водночас позов прокурора у цій справі не спрямований на безпосередній захист інтересів самої державної організації (НПП "Бузький Гард") як учасника господарських правовідносин, а зумовлений необхідністю усунення порушення законодавства щодо розпорядження землями, що перебувають у користуванні державної організації. Зазначаючи НПП "Бузький Гард" одним із позивачів у цій справі, прокурор обґрунтовував порушення саме інтересів держави, а не самостійної юридичної особи та учасника господарських правовідносин.
Також заявник у касаційній скарзі вказує на те, що позов прокурора про усунення перешкод у користуванні майном спрямований на повернення земельних ділянок дійсному власникові - державі, проте, з огляду на наявність прав НПП "Бузький Гард" як титульного володільця та наділеного обов`язком щодо охорони земель та використання їх з урахуванням інтересів (екологічних, економічних, соціальних) суспільства взагалі та територіальних громад останній виступає саме позивачем у цій справі.
Посилаючись на пункт 2 частини другої статті 389 ЦПК України як на підставу касаційного оскарження судового рішення, заявник аргументує свої доводи тим, що ця справа становить значний суспільний інтерес та має виняткове значення для учасника справи, що подає касаційну скаргу, з урахуванням того, що наведені у касаційній скарзі обставини свідчать про наявність виключної правової проблеми, наявні підстави для відступлення від висновків щодо застосування положень статті 23 Закону України "Про прокуратуру" у подібних правовідносинах, викладених у раніше ухвалених рішеннях Великої Палати та передачі справи на її розгляд. Вважає, що при розгляді цієї справи слід відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 06 липня 2021 року у справі № 911/2169/20, в якій судом проведено аналіз понять державна компанія та державне підприємство, за результатами якого зроблено висновок щодо неможливості звернення прокурора до суду в інтересах держави в особі державного підприємства.
Відступлення від викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 06 липня 2021 року у справі № 911/2169/20 правових висновків, на думку заявника, є необхідним з огляду на те, що НПП "Бузький Гард" є титульним володільцем спірних земельних ділянок на іншій підставі, передбачені законом і визначення його позивачем є ефективним способом судового захисту, оскільки не вимагатиме від власника вчинення додаткових розпорядчих дій з переданням спірної земельної ділянки належному користувачеві.
Доводи інших учасників справи
Інші учасники справи не скористалися правом подати відзив на касаційну скаргу, заперечень щодо її вимог і змісту до суду не направили.
Провадження у суді касаційної інстанції
Касаційна скарга подана до Верховного Суду першим заступником керівника Миколаївської обласної прокуратури 16 жовтня 2023 року.
Ухвалою Верховного Суду від 06 листопада 2023 року відкрито касаційне провадження та витребувано цивільну справу з Вознесенського міськрайонного суду Миколаївської області.
У листопаді 2023 року матеріали цивільної справи надійшли до Верховного Суду.
Встановлені судами першої та апеляційної інстанцій обставини справи
Пунктом 2 рішення 46 сесії 8 скликання Олександрівської селищної ради Вознесенського району Миколаївської області від 28 вересня 2020 року № 8 "Про затвердження проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства громадянам України", затверджено проект землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок із земель сільськогосподарського призначення комунальної власності для ведення особистого селянського господарства, розташованих на території Трикратівської сільської ради (Олександрівської селищної територіальної громади) Вознесенського району Миколаївської області, таким громадянам:
ОСОБА_1 - земельної ділянки, площею 1,8927 га (кадастровий номер 4822085000:22:000:0096);
ОСОБА_2 - земельної ділянки, площею 1,8927 га (кадастровий номер 4822085000:22:000:0090);
ОСОБА_3 - земельної ділянки, площею 1,8927 га (кадастровий номер 4822085000:22:000:0093).
В подальшому, на підставі вказаного рішення Олександрівської селищної ради Вознесенського району Миколаївської області державний реєстратор виконавчого комітету Вознесенської міської ради провів державну реєстрацію права власності на земельні ділянки:
за ОСОБА_1 на земельну ділянку, площею 1,8927 га, з кадастровим номером 4822085000:22:000:0096, запис № 39635917 від 08 грудня 2020 року, індексний номер рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень - 55626833 від 10 грудня 2020 року);
за ОСОБА_2 на земельну ділянку, площею 1,8927 га, з кадастровим номером 4822085000:22:000:0090, запис № 39633968 від 08 грудня 2020 року, індексний номер рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень - 55624734 від 10 грудня 2020 року);
- за ОСОБА_3 на земельну ділянку, площею 1,8927 га, з кадастровим номером 4822085000:22:000:0093, запис № 39635382 від 08 грудня 2020 року, індексний номер рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень - 55626257 від 10 грудня 2020 року).
НПП "Бузький Гард" є бюджетною, неприбутковою, природоохоронною, рекреаційною, культурно-освітньою, науково-дослідною установою та входить до складу природно-заповідного фонду, охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення та використання, утримується за рахунок коштів державного бюджету, є юридичною особою, має самостійний баланс, рахунки у відділенні Казначейства і утримується за рахунок коштів державного бюджету, відноситься до сфери управління Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України (підпункти 1.2, 1.3 Положення про НПП "Бузький Гард", затвердженого наказом Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів 31 серпня 2020 року № 111).
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Позиція Верховного Суду
Відповідно до частини третьої статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
Підстави касаційного оскарження судових рішень визначені у частині другій статті 389 ЦПК України.
Так, частиною другою статті 389 ЦПК України передбачено, що підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках: якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні; якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах; якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 411 цього Кодексу.
Підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 2, 3 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Згідно з частинами першою та другою статті 400 ЦПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
Відповідно до частини третьої статті 401 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
Колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, враховуючи таке.
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини. В абзаці третьому частини третьої цієї статті міститься заборона здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 06 липня 2021 року у справі № 911/2169/20 дійшла висновку, що заборона на здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, передбачена абзацом третім частини третьої статті 23 Закону, має застосовуватись з урахуванням абзацу першого частини третьої цієї статті, який визначає, що суб`єкт, в особі якого прокурор може звертатись із позовом в інтересах держави, має бути суб`єктом владних повноважень незалежно від наявності статусу юридичної особи.
Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на частину другу статті 19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. У контексті зазначеного відсутність у Законі інших визначених заборон на здійснення представництва прокурором, окрім спеціальної заборони на представництво державних компаній, не слід розуміти як таку, що розширює встановлені в абзаці першому частини третьої статті 23 Закону межі для здійснення представництва прокурором законних інтересів держави.
Цим висновком Велика Палата Верховного Суду відступила від висновку щодо застосування частини третьої статті 23 Закону в подібних правовідносинах, викладеного в постанові Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 15 квітня 2020 року у справі № 363/4656/16-ц, який зводиться до необхідності визначення організаційно-правової форми суб`єкта, в особі якого звертається прокурор, з метою підтвердження підстав для представництва інтересів держави в суді в особі державного підприємства.
У постановах Верховного Суду від 25 листопада 2020 року у справі № 204/6292/18 та від 17 червня 2020 року у справі № 204/7119/18 викладено правовий висновок, згідно з яким саме наявність державно-владних повноважень відокремлює органи державної влади від інших державних установ, які також утворюються державою для здійснення завдань і функцій держави, але, на відміну від органів державної влади, не наділяються владними повноваженнями. Органи державної влади є складовою частиною державного апарату - системи органів та осіб, які наділяються певними правами та обов`язками щодо реалізації державної влади. Водночас державні організації (установи, заклади), на відміну від державного органу, не мають державно-владних повноважень, не виступають від імені держави та є частиною механізму, а не апарату держави. Державна організація - це створений державою колектив працівників чи службовців, що характеризується організаційною єдністю, а також наявністю нормативно визначених повноважень в одній зі сфер суспільних відносин. При цьому така організація має власний кошторис.
Позов у цій справі прокурор подав в інтересах держави, зокрема, в особі НПП "Бузький Гард".
Суди встановили, що НПП "Бузький Гард" є бюджетною, неприбутковою, природоохоронною, рекреаційною, культурно-освітньою, науково-дослідною установою та входить до складу природно-заповідного фонду, охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення та використання, утримується за рахунок коштів державного бюджету, є юридичною особою, має самостійний баланс, рахунки у відділенні Казначейства і утримується за рахунок коштів державного бюджету, відноситься до сфери управління Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України (підпункти 1.2, 1.3 Положення про НПП "Бузький Гард", затвердженого наказом Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів 31 серпня 2020 року № 111).