ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 грудня 2023 року
м. Київ
справа № 826/18064/17
провадження № К/9901/36871/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом Комунального підприємства "Київський метрополітен" до Державної аудиторської служби України про визнання протиправними та скасування окремих пунктів вимоги №06-14/104 від 30 листопада 2017 року, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Комунального підприємства "Київський метрополітен" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2020 року (колегія суддів у складі головуючого судді (судді доповідача) - Бєлової Л.В., суддів - Безименної Н.В., Кучми А.Ю.),
УСТАНОВИВ:
І. Історія справи
1. Комунальне підприємство "Київський метрополітен" (далі - КП "Київський метрополітен"), звернувся до адміністративного суду з позовом, у якому просило визнати протиправними та скасувати пункти 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8 вимоги Державної аудиторської служби України (далі - Держаудитслужба) про усунення порушень від 30 листопада 2017 року №06 14/1042.
2. Доводи позивача зводяться до незгоди як з виявленими відповідачем порушеннями, так і з фактом заподіяння цими порушеннями збитків. На переконання КП "Київський метрополітен", висновки органу державного фінансового контролю, викладені в акті ревізії та, як наслідок, оскаржуваних пунктах вимоги, не відповідають положенням чинного законодавства України, тому вимога в оскаржуваній частині підлягає скасуванню.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 липня 2020 року позов задоволено повністю.
4. Суд першої інстанції зазначив, що вимога органу державного фінансового контролю є формою рішення суб`єкта владних повноважень, реалізація якого тягне за собою певні правові наслідки, зокрема, така вимога є обов`язковою для виконання підконтрольною установою, породжує для неї певні обов`язки, реалізація яких може вплинути на результати діяльності підконтрольної установи, тому таке рішення може бути предметом судового контролю. Також суд зауважив, що висновки вищих судових інстанцій про неможливість оскарження вимоги в частині правильності обчислення збитків, які орган державного фінансового контролю визначає на підставі методики, затвердженої Кабінетом Міністрів України, не стосуються випадків перевірки судом доводів сторін стосовно висновку органу державного фінансового контролю про наявність збитків як таких, без урахування питання про правильність їх обчислення (коли спір стосується власне факту наявності збитків, а не їх розміру).
5. Тож, місцевий адміністративний суд дійшов висновку, що при вирішенні цього спору підлягають дослідженню встановлені органом державного фінансового контролю порушення, які втілилися в оскаржуваних пунктах вимоги.
6. За результатом оцінки цих обставин суд першої інстанції, спираючись, зокрема, на висновки судово-економічної і судової будівельно-технічної експертиз, констатував відсутність виявлених відповідачем порушень. Суд також зауважив, що оспорювана вимога є неконкретизованою, у ній не зазначено способу усунення виявлених під час ревізії порушень, натомість вказано про потребу їх усунення в установленому законодавством порядку та необхідність надання вичерпної інформації про вжиті у зв`язку із цим заходи, тобто, за змістом винесеної відповідачем вимоги позивач мав самостійно з`ясувати на підставі невизначених законодавчих актів які саме заходи вжити для усунення порушень.
7. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 03 грудня 2020 року скасував рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 липня 2020 року та ухвалив нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовив.
8. Суд апеляційної інстанції не вбачав потреби досліджувати по суті встановлені під час ревізії порушення, обґрунтувавши свій висновок тим, що предметом оскарження у порядку адміністративного судочинства може бути лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача, натомість, у справі, що розглядається, Держаудитслужба пред`явила вимогу про усунення порушень, виявлених під час ревізії КП "Київський метрополітен", при цьому в оскаржуваних пунктах вимога лише вказує на виявлені збитки та їхній розмір. Такі збитки не підлягають примусовому стягненню шляхом пред`явлення вимоги, а відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом. За висновком апеляційного суду, наявність чи відсутність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не суд, що розглядає позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Водночас дії відповідача щодо включення до оскаржуваної вимоги певних відомостей самі собою не створюють та не припиняють прав чи обов`язків особи, а лише фіксують певні факти.
9. Із цим міркувань апеляційний суд дійшов висновку, що вимога в оскаржуваній частині скасуванню не підлягає, оскільки спірні пункти не мають імперативного характеру та не створюють правових наслідків для позивача.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
10. У касаційній скарзі позивач просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2020 року та залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 липня 2020 року.
11. Зазначене судове рішення позивач оскаржує з підстави, визначеної пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), зокрема, вважає, що суд апеляційної інстанції застосував норму права без урахування висновків щодо її застосування у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 08 травня 2018 року у справі №826/3350/17, від 06 серпня 2020 року у справі №826/6254/17, від 23 квітня 2019 року у справі №820/339/17, від 11 лютого 2020 року у справі №804/2282/16, від 30 липня 2020 року у справі №817/663/18, від 25 вересня 2020 року у справі №520/11213/18, від 17 вересня 2020 року у справі №420/1304/19, від 18 березня 2020 року у справі №814/2567/16 та у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16. Скаржник наполягає на тому, що оспорювана вимога має для підконтрольної установи обов`язковий характер та з урахуванням висновків Верховного Суду, викладених у наведених справах, може бути оскаржена до суду. Також зауважує, що зазначена вимога не встановлює для позивача обов`язку відшкодувати будь-які збитки, як помилково вважав апеляційний суд, разом із цим, у цій вимозі не зазначено конкретних дій у межах закону, які має вчинити позивач для усунення виявлених порушень, тому її не може бути виконано.
12. Від Держаудитслужби надійшов відзив, у якому відповідач просить касаційну скаргу КП "Київський метрополітен" залишити без задоволення, а оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
13. На думку відповідача, апеляційний суд ухвалив рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права, його висновки відповідають усталеній судовій практиці Верховного Суду щодо оскарження вимоги органу державного фінансового контролю, у якій зазначено про збитки, тому правових підстав для скасування оскаржуваного судового рішення немає.
Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції
14. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Жук А.В., судді Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
15. Ухвалою Верховного Суду від 11 січня 2021 року відкрито касаційне провадження за скаргою КП "Київський метрополітен" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2020 року.
16. Ухвалою Верховного Суду від 06.12.2023 закінчено підготовчі дії у цій справі та призначено її до касаційного розгляду у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції за наявними у справі матеріалами.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
17. Держаудитслужба згідно з пунктом 2.8 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби на III квартал 2017 року та на підставі направлень, виданих головою Держаудитслужби, провела ревізію фінансово-господарської діяльності КП "Київський метрополітен" за період з 01 квітня 2014 року до 01 липня 2017 року, за результатами якої 25 жовтня 2017 року склала акт ревізії №06-21/37.
18. 06 грудня 2017 року на адресу позивача надійшла вимога від 30 листопада 2017 року №06 14/1042 про усунення порушень.
19. Пунктом 1 вимоги встановлено, що через укладання договорів позики про надання безвідсоткової фінансової допомоги КП "Київський метрополітен" на порушення пункту 10 статті 78 та пункту 5 статті 75 Господарського кодексу України (далі - ГК України) перераховано Комунальному комерційному унітарному підприємству "Фінансова компанія "Житло-інвест" виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) 120 000 000 грн, Комунальному підприємству "Київжитлоспецексплуатація" - 31 000 000 грн, Комунальному підприємству "Київпастранс" - 5 000 000 грн, Київському комунальному виробничому підприємству "Міськпаливо" - 2 000 000 грн.
20. У Пункті 2 вимоги зазначено про порушення пункту 23.1 частини "d" статті 25 "Загальні умови" контракту від 22 липня 2011 року №KMCE/CON/001, укладеного між КП "Київський метрополітен", Закритим акціонерним товариством "Вагонимаш" (Росія, м. Санкт-Петербург) та Відкритим акціонерним товариством "Метровагонмаш" (Росія, м. Митищі), частини другої статті 193 ГК України, статті 629 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), при проведенні остаточних розрахунків за поставлені Відкритому акціонерному товариству "Метровагонмаш" вагони (метропотяги) із затримкою, позивачем на користь останнього зайво перераховано 896 023,75 євро. Через це, станом на 18 жовтня 2017 року КП "Київський метрополітен" завдано збитків на загальну суму 28 175 995,78 грн.
21. Пунктом 3 вимоги визначено, що на порушення умов довгострокового договору підряду від 28 лютого 2012 року №19/003/4-ДБМ/2012, укладеного між КП "Київський метрополітен" та Публічним акціонерним товариством "Київметробуд", про будівництво дільниці Куренівсько-Червоноармійської лінії Київського метрополітену від станції "Виставковий центр" до Одеської площі, до якого сторони уклали додаткові угоди у період з 01 квітня 2014 року до 30 червня 2017 року, а також державних будівельних норм і державних стандартів з будівництва, підприємством зайво перераховано генпідрядній організації 16 645 963,31 грн з ПДВ.
22. Згідно з пунктом 5 вимоги позивач, на порушення пункту 6.5 Положення "Про оренду майна територіальної громади міста Києва", затвердженого рішенням Київської міської ради від 22 вересня 2011 року №34/6250 (за період з 01 квітня 2014 до 01 травня 2015 року; далі - Положення №34/6250), пункту 6.5 Положення "Про оренду майна територіальної громади міста Києва", затвердженого рішенням Київської міської ради від 21 квітня 2015 року №415/1280 (за період з 01 травня 2015 року до 01 липня 2017 року; далі - Положення №415/1280), пункту 6.28 Правил користування електричною енергією, затверджених постановою Національної комісії з питань регулювання електроенергетики України від 31 липня 1996 року №28, пункту 4.2.6 Методики обчислення плати за перетікання реактивної електроенергії, затвердженої наказом Міністерства палива і енергетики України від 17 січня 2002 року №19, не включено компенсації плати за перетікання реактивної електроенергії (пропорційно обсягу електроенергії) до договорів, які укладено з орендарями про відшкодування вартості спожитої електроенергії, у зв`язку із чим за період з 01 квітня 2014 року до 30 червня 2017 року позивач недоотримав 239 327,43 грн, чим завдано відповідні збитки.
23. У пункті 6 вимоги зазначено, що на порушення пункту 6.5 Положення № 34/6250 (за період з 01 квітня 2014 року до 01 травня 2015 року), та на порушення пункту 6.5 Положення №415/1280 (за період з 01 січня 2014 року до 01 липня 2017 року), позивач не забезпечив відшкодування за рахунок орендарів витрат, пов`язаних з платою за користування земельною ділянкою, на якій розташований об`єкт оренди та, як наслідок, загальна сума недоотриманих КП "Київський метрополітен" доходів становить 49 563,70 грн, що призвело до збитків на зазначену суму.
24. Пунктом 7 вимоги встановлено, що через заниження місячного розміру орендної плати в договорі від 30 грудня 2016 року №2318, укладеному КП "Київський метрополітен" з фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1, що є порушенням частини другої статті 19 Закону України "Про оренду державного та комунального майна", пункту 3 Методики розрахунку орендної плати, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21 квітня 2015 року №415/1280, позивач недоотримав орендної плати за період з 01 січня 2017 року до 01 липня 2017 року на загальну суму 36 364,94 грн з ПДВ, чим завдано збитків у зазначеному розмірі. Через зазначені порушення загальним фондом бюджету міста Києва недоотримано надходжень за І півріччя 2017 року на суму 15 152,06 грн (50% від недотриманої орендної плати без ПДВ).
25. У пункті 8 Вимоги зазначено, що через завищення Товариством з обмеженою відповідальністю "Експотехінвест" обсягу послуг з технічного обслуговування реєстраторів розрахункових операцій на порушення пункту 5.2.2 договору від 13 січня 2017 року №34-ІТЗ-17, статті 629 ЦК України, КП "Київський метрополітен" зайво сплачено зазначеному товариству 12 328,74 грн, чим завдано збитків на зазначену суму.
26. Вважаючи пункти 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8 вимоги протиправними, позивач звернувся до суду із цим позовом.
ІІІ. Позиція Верховного Суду
27. За правилами частин першої, другої та третьої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
28. Надаючи оцінку спірним правовідносинам у межах підстав касаційного оскарження, з яких було відкрито касаційне провадження у цій справі, колегія суддів зазначає таке.
29. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
30. Відповідно до статті 1 Закону України від 26 січня 1993 року №2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №2939-XII) здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
31. Відповідно до частини першої статті 2 цього Закону головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
32. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Положення №43), Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
33. Крім того, підпунктом 3 пункту 4 Положення №43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
34. Згідно з пунктом 7 Положення № 43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
35. Пунктом 2 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Порядок №550), визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.