ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 грудня 2023 року
м. Київ
справа № 400/4238/22
адміністративне провадження № К/990/13114/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мартинюк Н.М.,
суддів - Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №400/4238/22
за позовом керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва
в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області
до Товариства з обмеженою відповідальністю "НАВАЛЬ ПАРК"
про зобов`язання вчинити певні дії,
за касаційною скаргою Миколаївської обласної прокуратури
на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2023 року
(головуючий суддя: Коваль М.П., судді: Турецька І.О., Зуєва Л.Є.).
УСТАНОВИВ:
І. Історія справи
У березні 2022 року керівник Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області (далі - "ГУ ДСНС України у Миколаївській області") звернувся до Миколаївського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "НАВАЛЬ ПАРК" (далі - "ТОВ "НАВАЛЬ ПАРК"") в якому просив суд:
- зобов`язати ТОВ "НАВАЛЬ ПАРК" вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття №52001, яке розташоване по вулиці Індустріальна, 1 у місті Миколаєві.
Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2022 року позов задоволено:
- зобов`язано ТОВ "НАВАЛЬ ПАРК" вжити заходів щодо приведення у належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття №52001, яке розташоване по вулиці Індустріальна, 1 у місті Миколаєві.
Суд першої інстанції задовольнив позов з огляду на те, що встановив факти невжиття відповідних заходів балансоутримувачем для належного стану укриття, а також перебування укриття №52001, яке розташоване по вулиці Індустріальна, 1 у місті Миколаєві, у власності відповідача.
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду 15 березня 2023 року рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2022 року скасовано і прийнято нове судове рішення, яким у задоволенні цього адміністративного позову відмовлено у повному обсязі.
Апеляційний суд відмовив у задоволенні цього позову з огляду на те, що матеріали справи не містять копії облікової картки цієї захисної споруди, у якій вказано власника укриття №52001, тобто балансоутримувача захисної споруди. А отже, апеляційний суд дійшов висновку, що ТОВ "НАВАЛЬ ПАРК" не є балансоутримувачем укриття №52001, що виключає обов`язок останнього на забезпечення тримання цієї захисної споруди у готовності до використання за призначенням.
Не погоджуючись із постановою апеляційного суду, Миколаївська обласна прокуратура звернулась із касаційною скаргою на неї до Верховного Суду.
У поданій касаційній скарзі скаржник із посиланням на порушення судом апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить Суд постанову апеляційного суду скасувати і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
У касаційній скарзі, як на підставу для відкриття касаційного провадження, скаржник покликається на пункти 3 і 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України").
Ухвалою Верховного Суду від 8 травня 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
Інші учасники справи своїх відзивів на касаційну скаргу не подали. Копію ухвали Суду про відкриття касаційного провадження ТОВ "НАВАЛЬ ПАРК" отримало 17 травня 2023 року, Окружна прокуратура міста Миколаєва - 16 травня 2023 року, ГУ ДСНС України у Миколаївській області - 9 травня 2023 року через підсистему "Електронний Суд".
ІІ. Мотиви Верховного Суду
Верховний Суд, переглянувши оскаржуване судове рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, відповідно до частини першої статті 341 КАС України, виходить із такого.
Завданням адміністративного судочинства в силу частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Касаційне провадження у цій справі відкрите на підставі пунктів 3 і 4 частини четвертої статті 328 КАС України.
Так, відповідно до пунктів 3, 4 частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках:
3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах;
4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353цього Кодексу.
У касаційній скарзі позивач зазначає, що суд апеляційної інстанції допустив неправильне застосування норм матеріального права, а саме: частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України у поєднанні із статтею 13 Конституції України і статті 319 Цивільного кодексу України, висновок Верховного Суду щодо правозастосування яких відсутній.
А також скаржник зазначає про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, адже на його переконання, суд встановив істотні обставини справа на основі недопустимих доказів.
Здійснивши аналіз доводів касаційної скарги, а також висновків судів попередніх інстанцій, Верховний Суд вважає за належне зазначити про таке.
Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно зі статтею 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
Згідно з частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.
Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".
У Рішенні Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі - "Закон України "Про прокуратуру"") визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.
Згідно із частиною третьою статті 23 указаного Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Колегія суддів звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.