ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 грудня 2023 року
м. Київ
справа № 1.380.2019.002420
адміністративне провадження № К/9901/20338/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шарапи В.М.,
суддів Стародуба О.П., Чиркіна С.М.,
за участю: секретаря судового засідання Корецького І.О.,
представника позивача: Шейхета М.Г., Шнира Я.Б.,
представника відповідача: Перепиліцина К.М.,
розглянув у відкритому судовому засіданні
касаційну скаргу Київської міської ради
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11.12.2019 (головуючий суддя Лунь З.І.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.05.2020 (головуючий суддя Попко Я.С., судді Сеник Р.П., Хобор Р.Б.)
у справі №1.380.2019.002420
за позовом Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу
до Київської міської ради
про зобов`язання вчинити дії
В С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
Представництво Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу звернулося до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Київської міської ради (далі також КМР), в якому просило зобов`язати відповідача надати йому дозвіл на виготовлення і замовлення проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж території історико-культурного призначення щодо місць давніх поховань - Єврейське кладовище (кіркут) (Лук`янівське єврейське кладовище) у м. Києві між вул. Мельникова та Реп`яховим яром у м. Києві за власні кошти (відповідно до графічних матеріалів Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу, орієнтовним розміром понад 25 га).
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 11.12.2019, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.05.2020, позов задоволено.
Зобов`язано Київську міську раду надати Представництву Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу дозвіл на виготовлення і замовлення проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж території історико-культурного призначення щодо місць давніх поховань - Єврейське кладовище (кіркут) (Лук`янівське єврейське кладовище) у м. Києві між вул. Мельникова та Реп`яховим яром у м. Києві за власні кошти (відповідно до графічних матеріалів Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу, орієнтовним розміром понад 25га).
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Київської міської ради на користь Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу судовий збір у розмірі 1921 грн.00 коп.
На адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга відповідача, в якій він просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11.12.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.05.2020, відмовивши у задоволенні позовних вимог повністю.
Ухвалою Верховного Суду від 19 серпня 2020 року відкрито касаційне провадження за скаргою Київської міської ради на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11.12.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.05.2020 у справі №1.380.2019.002420 за позовом Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу до Київської міської ради про зобов`язання вчинити дії.
ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
Позивач стверджує, що відповідач не вживає заходів, спрямованих на виконання вимог розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 № 604-р "Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України" в частині пунктів 2, 3 щодо місць давніх поховань. Вважає, що відповідач допускає бездіяльність в організації і встановленні меж території місць давніх поховань - Єврейське кладовище (кіркут) (Лук`янівське єврейське кладовище) у м. Києві та ігнорує звернення позивача про надання йому дозволу на виготовлення за кошти організації проекту землеустрою, що порушує охоронювані законом інтереси позивача.
Позивач зазначає, що Міністерством культури України розглянуто Технічну документацію про виконання проектно-пошукової роботи по встановленню історичних меж поховання Єврейського кладовища, замовником якої виступило Представництво Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу та громадський комітет для вшанування пам`яті жертв Бабиного Яру, та взято зазначену документацію до відома.
На переконання позивача відповідачем та іншими органами місцевого самоврядування не вжито жодних заходів, спрямованих на виконання вимог розпорядження Кабінету міністрів України від 20.07.1998 № 604-р "Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України" (далі - Розпорядження №604-р), зокрема пункту 3.
Вважає необґрунтованим намагання відповідача обмежити свої обов`язки, повноваження та відповідальність нормами статей 7, 10-1 Закону України "Про столицю місто-герой Київ" в частині виконання Розпорядження № 604-р.
Відповідач вважає заявлені позовні вимоги про порушення прав позивача з боку Київської міської ради щодо ненадання дозволу на виготовлення і замовлення проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж території історико-культурного призначення щодо місць давніх поховань - Єврейське кладовище (кіркут) (Лук`янівське єврейське кладовище) у м. Києві між вул. Мельникова та Реп`яховим яром у м. Києві за власні кошти (відповідно до графічних матеріалів Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу, орієнтовним розміром понад 25га).
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено, що:
місто Київ внесено до Списку історичних населених місць України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878.
12.02.2018 позивач скерував на адресу голови Київської міськдержадміністрації запит на інформацію, в якому просив надати інформацію про взяття на облік поховання єврейського кладовища по вул. Мельникова в м. Києві відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 № 604-р "Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України".
У відповіді від 01.03.2018 № 060-1669 на інформаційний запит Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу стосовно взяття на облік поховань єврейського кладовища по вул. Мельникова у м. Києві Департамент культури виконавчого органу Київської міської ради повідомив, що єврейське кладовище на Лук`янівці було відкрите в 1894 році між сучасною вулицею Мельникова та Реп`яховим Яром, питання взяття на облік поховань потребує ґрунтовних досліджень відповідними фахівцями для підготовки облікової документації, на сьогодні пропозиції та архівні матеріали щодо поховань не надавалися.
Відповідно до листа Міністерства культури України від 30.09.2013 та Протоколу Науково-методичної ради з питань охорони культурної спадщини Міністерства культури України від 25.07.2013 розглянуто та взято до відома представлену замовником, Представництвом Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу, та громадським комітетом для вшанування пам`яті жертв Бабиного Яру Технічну документацію про виконання проектно-пошукової роботи по встановленню історичних меж поховань братньої могили Бабиного Яру та Кирилівського, Єврейського, Мусульманського, Караїмського кладовищ у м. Києві.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду у справі № 813/3410/18 від 15.11.2018, котре 27.12.2018 набрало законної сили, позовні вимоги Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського союзу задоволено. Визнано протиправною бездіяльність Київської міської державної адміністрації щодо невиконання вимог розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 № 604-р "Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України", в частині п. п. 2, 3 щодо місць давніх поховань-Єврейське кладовище (кіркут) (Лук`янівське єврейське кладовище) у м. Києві. Зобов`язано Київську міську державну адміністрацію виконати вимоги розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 №604-р "Про додаткові заходи щодо збереження місць давніх поховань у населених пунктах України", в частині п.п. 2, 3 щодо місць давніх поховань-Єврейське кладовище (кіркут) (Лук`янівське єврейське кладовище) у м. Києві. На примусове виконання судового рішення видано виконавчі листи.
Також встановлено, що позивач звернувся до відповідача із заявою від 29.03.2019 про надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо організації та встановлення меж території історико-культурного призначення щодо місць давніх поховань Єврейське кладовище (кіркут) (Лук`янівське єврейське кладовище) у м. Києві між вулицею Мельникова та Реп`яховим Яром .
У відповіді Департаменту земельних ресурсів КМДА на заяву позивача від 29.03.2019 про надання дозволу на розробку проектів землеустрою жодним чином не йдеться про невідповідність заяви та доданих до неї графічних матеріалів статті 123 ЗК України, натомість в цій відповіді містяться покликання на норми законодавства України у сфері землеустрою та ремарка, що Департамент не має заперечень щодо розроблення вказаної документації землеустрою, її погодження та затвердження в установленому порядку.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що складовими проекту землеустрою щодо організації та встановлення меж території історико-культурного призначення щодо місць давніх поховань Єврейське кладовище (кіркут) (Лук`янівське єврейське кладовище) у м. Києві між вулицею Мельникова та Реп`яховим Яром, в порядку визначеному для земель історико-культурного призначення є у тому числі (…) вивчення та аналіз обґрунтування необхідності створення або оголошення території історико-культурного призначення тощо, відтак розробка проекту землеустрою стане передумовою для подальшого визначення статусу зазначеної пам`ятки відповідно до законодавства України. Відтак, проведенню облаштування, утримання та збереження місць давніх поховань має передувати організація і встановлення меж їх територій.
Проте доказів на підтвердження виконання вимог нормативних актів, що стосується збереження місця давніх поховань та доказів належного розгляду заяви позивача від 29.03.2019 щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо організації та встановлення меж території історико-культурного призначення щодо місць давніх поховань Єврейське кладовище (кіркут) (Лук`янівське єврейське кладовище) у м. Києві між вулицею Мельникова та Реп`яховим Яром, суду не надавалось.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
КМР подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11.12.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.05.2020, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.
Вважає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права та порушили норми процесуального права. Підставою звернення до суду із касаційною скаргою стала відсутність висновків Верховного Суду щодо питання застосування норми матеріального права у подібних правовідносинах. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги полягають у тому, що позивач не надав доказів порушення або можливості порушення таких прав з боку відповідача. Зазначає, що скаржником не приймалось жодних рішень щодо надання або відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки щодо організації і встановлення меж території історико-культурного призначення щодо місць давніх поховань - Єврейське кладовище (кіркут) (Лук`янівське єврейське кладовище) у м. Києві між вул. Мельникова та Реп`яховим яром у м. Києві за власні кошти (відповідно до графічних матеріалів Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу, орієнтовним розміром понад 25 га). При цьому, відповідач звертає увагу на те, що на нього не покладені такі обов`язки.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11.12.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.05.2020 - без змін.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
Під час розгляду даної касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Відповідно до укладеної між Урядом України та Урядом Сполучених Штатів Америки Угоди від "Про охорону і збереження культурної спадщини" поняття "культурна спадщина", що стосується цілей цієї Угоди, означає культові заклади, місця історичного значення, пам`ятники, кладовища та меморіали загиблим, а також архівні матеріали, які мають до цього відношення. Сторони (Уряд України та Уряд Сполучених Штатів Америки) взяли на себе зобов`язання щодо виконання умов даної Угоди (далі Угода 1994).
Предметом спору у цій справі є визнання протиправною бездіяльності і зобов`язання органу місцевого самоврядування та його виконавчого органу щодо вчинення дій з метою збереження місць давніх поховань.
Закон України від 08.06.2000 № 1805-III "Про охорону культурної спадщини" (далі - Закон № 1805-III) регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.
Згідно із статтею 3 Закону України № 1805-ІІІ державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральний орган виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини; орган охорони культурної спадщини Ради міністрів Автономної Республіки Крим; органи охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; органи охорони культурної спадщини районних державних адміністрацій; органи охорони культурної спадщини місцевого самоврядування.
Відповідно до статті 1 терміни в Законі №1805-ІІІ вживаються у наступному значенні:
охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини;
об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти, інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність.
За приписами частини 2 статті 2 Закону №1805-III до історичних об`єктів культурної спадщини відносяться окремі поховання та некрополі, місця масових поховань померлих, визначні місця, пов`язані з важливими історичними подіями, з життям та діяльністю відомих осіб, культурою та побутом народів.
Поняття земель історико-культурного призначення наводиться у статті 53 Земельного кодексу України, шляхом перелічення їхнього складу: до земель історико-культурного призначення належать землі на яких розташовані пам`ятки культурної спадщини.