ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 грудня 2023 року
м. Київ
справа № 826/13003/17
адміністративне провадження № К/990/20155/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколов В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної аудиторської служби України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 серпня 2019 року (суддя: Головань О.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2023 року (судді: Файдюк В.В., Горяйнов А.М., Мєзєнцев Є.І.) у справі за адміністративним позовом Національної акціонерної компанії "Нафтогаз України" до Державної аудиторської служби України про визнання протиправною та скасування вимоги,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.
У жовтні 2017 року Публічне акціонерне товариство "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" (далі - позивач, ПАТ "НАК Нафтогаз України") звернулось до суду з адміністративним позовом до Державної аудиторської служби України (далі - відповідач, Держаудитслужба), у якому просило визнати протиправною та скасувати вимогу Держаудитслужби від 12 вересня 2017 року № 05-14/683.
На обґрунтування позовних вимог зазначено, що за результатами проведеної планової ревізії фінансово-господарської діяльності ПАТ "НАК Нафтогаз України" за період з 01 квітня 2015 року по 31 березня 2017 року, Держаудитслужбою складено акт № 05-21/4 від 09 серпня 2016 року.
Вказано, що на підставі матеріалів перевірки суб`єктом владних повноважень сформовано вимогу щодо усунення виявлених в діяльності ПАТ "НАК Нафтогаз України" порушень чинного законодавства, з якою позивач не згоден, оскільки Держаудитслужбою не було враховано надані позивачем документи на обґрунтування своєї позиції.
Уважаючи, що оскаржувана вимога від 12 вересня 2017 року № 05-14/683 не відповідає фактичним обставинам та суперечить чинному законодавству, позивач звернувся до суду з метою її скасування.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 серпня 2019 року адміністративний позов ПАТ "НАК Нафтогаз України" задоволено. Визнано протиправною та скасовано вимогу Державної аудиторської служби України "Про усунення порушень законодавства" від 12 вересня 2017 року № 05-14/683.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, проаналізувавши кожен пункт вимоги органу фінансового контролю крізь призму відповідного законодавства, виходив з того, що висновки, які містяться у пунктах спірної вимоги є необґрунтованими.
Не погодившись з судовим рішенням, Держаудитслужба подала апеляційну скаргу.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2020 року апеляційну скаргу Держаудитслужби задоволено; рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 серпня 2019 року скасовано та ухвалено нове судове рішення, яким відмовлено у задоволенні адміністративного позову.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що правильність обчислення збитків має перевірятись судом, який розглядає позов Держаудитслужби про стягнення збитків, а не під час вирішення справи за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною, з огляду на те, що в порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача.
Дослідивши зміст оскаржуваної вимоги суд апеляційної інстанцій вказав, що у цій справі вимога вказує на виявлені збитки та їхній розмір, а пункти вимоги щодо необхідності опрацювання матеріалів ревізії та розгляду питання про притягнення винних працівників до відповідальності самі по собі не створюють негативних наслідків для позивача.
Не погодившись з таким судовим рішенням, ПАТ "НАК Нафтогаз України" подано касаційну скаргу на вказане судові рішення.
Постановою Верховного Суду від 22 грудня 2022 року касаційну скаргу ПАТ "НАК Нафтогаз України" задоволено частково; постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2020 року скасовано, а справу № 826/13003/17 направлено на новий судовий розгляд до цього ж суду.
Проаналізувавши зміст спірної вимоги, Верховний Суд зазначив, що вона не містить вимоги про стягнення збитків хоч і вказує на забезпечення їх відшкодування. Вимога ж в частині зобов`язання позивача розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників, винних у допущених порушеннях, взагалі не вказує на збитки.
Водночас ця вимога сформульована на виконання владних управлінських функцій відповідача. Так, пунктом 15 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII передбачено, що органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях. Також згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю.
Згідно з позицією Верховного Суду, наведене в сукупності не виключає права підконтрольної установи на перевірку оскаржуваної вимоги в судовому порядку.
На підставі вказаного, Верховний Суд резюмував, що суд апеляційної інстанції не надав оцінку ключовим доводам учасників справи по суті оскаржуваної вимоги, не дослідив наявні у матеріалах справи докази та не надав оцінку обставинам.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2023 року, за результатом нового розгляду справи, апеляційну скаргу Держаудитслужби залишено без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 серпня 2019 року - без змін.
За результатом дослідження порушень, зазначених у спірній вимозі, суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції щодо протиправності оскаржуваної вимоги відповідача та необґрунтованості наведених у ній висновків.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.
Не погоджуючись з судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Держаудитслужба подала до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій покликається на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права.
Касаційну скаргу подано з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Мотивуючи заявлену підставу касаційного оскарження скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", а саме без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 19 вересня 2019 року у справі № 2а-3536/09/0770, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/802/15, від 17 вересня 2019 року у справі № 821/3929/14, від 28 серпня 2019 року у справі № 817/982/15, від 21 серпня 2019 року у справі № 826/9924/18 та від 08 серпня 2019 року у справі № 821/4458/14.
Помилковість висновків судів першої та апеляційної інстанції, з погляду скаржника, полягає у тому, що суди неправильно надали оцінку спірним правовідносинам у цій справі, позаяк залишили поза увагою той факт, що оскаржувані пункти вимоги від 12 вересня 2017 року №05-14/683 містять вказівки на виявлені збитки.
Натомість Верховний Суд у постановах, які проігнорували суди, вказав, що зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Як зауважує скаржник, Верховний Суд не приймав правових висновків про відступлення від вказаного висновку щодо тлумачення статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні".
Порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права скаржник убачає у тому, що суди не надали належної юридичної оцінки всім фактичним обставинам справи та обмежилися формальними висновками щодо відсутності порушень у фінансово-господарській діяльності ПАТ "НАК Нафтогаз України".
За вказаних мотивувань скаржник просить оскаржувані судові рішення скасувати та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
Позиція інших учасників справи.
Від позивача - ПАТ "НАК Нафтогаз України" надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому останній просить у задоволенні касаційної скарги відмовити, а оскаржувані судові рішення у цій справі залишити без змін.
Також від позивача надійшло клопотання про закриття касаційного провадження у цій справі на підставі пункту 2 частини першої статті 339 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Рух касаційної скарги.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 09 червня 2023 року (судді: Загороднюк А.Г., Єресько Л.О., Соколов В.М.) визнано поважними причини пропуску Державною аудиторською службою України строку на касаційне оскарження рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 серпня 2019 року та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2023 року та поновлено цей строк; відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Державної аудиторської служби України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 серпня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2023 року у справі №826/13003/17.
Ухвалою Верховного Суду (суддя: Загороднюк А.Г.) від 20 грудня 2023 року призначено справу до розгляду.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 21 грудня 2023 року (судді: Загороднюк А.Г., Єресько Л.О., Соколов В.М.) відмовлено у задоволенні клопотання представника Національної акціонерної компанії "Нафтогаз України" про закриття касаційного провадження у справі № 826/13003/17.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Як установлено судами попередніх інстанцій, на виконання пункту 2.15 Плану проведення заходів державного фінансового контролю за ІІ квартал 2017 року та відповідно до направлення від 28 квітня 2017 року № 488 проведено ревізію фінансово-господарської діяльності ПАТ "НАК Нафтогаз України" за період з 01 квітня 2015 року по 31 березня 2017 року, про що складено акт від 09 серпня 2017 року № 05-21/4.
12 вересня 2017 року на підставі висновків акту ревізії контролюючим органом сформована вимога № 05-14/683, відповідно до якої контролюючим органом встановлено наступні порушення:
в порушення пунктів 4.6 і 4.8 Положення про порядок ведення претензійної та позовної роботи, затвердженого наказом ПАТ "НАК Нафтогаз України" від 23 липня 2012 року № 211, несвоєчасно ініційовано позовну роботу, внаслідок чого пропущено термін позовної давності, встановлений статтею 257 Цивільного кодексу України, та в порушення частини другої статті 625 Цивільного кодексу України не забезпечено стягнення 3 % річних та інфляційних втрат за порушення умов договору поставки природного газу від 31 жовтня 2009 року № 10/09-П з ПАТ "Рівнеазот", нарахованих за період з 08 травня 2014 року по 02 червня 2015 року, через що компанією не стягнуто 200 726 839,60 грн;
в порушення статті 193 Господарського кодексу України та пункту 3.14 договору про закупівлю послуг від 13 лютого 2014 року № 13/09 зайво сплачено ДП "Нафтогазобслуговування" коштів на суму 251 297,44 грн через безпідставне включення до калькуляцій, що додаються до актів приймання-передачі наданих автотранспортних послуг, здійснених виплат перших п`яти днів непрацездатності, одноразових заохочувальних премій, відрахувань до Пенсійного фонду України, операційних витрат та рентабельності, що призвело до матеріальної шкоди (збитків) на зазначену суму;
в порушення статті 193 Господарського кодексу України та пункту 2.2 договору від 14 грудня 2016 року № 37 ТОВ "САМСОН" внесено до акту здачі-приймання послуг з контрольного обстеження, технічної інвентаризації, формування необхідного пакета документів та державної реєстрації адміністративних будівель Компанії витрат, які фактично не здійснено, чим завищено їх вартість на суму 226 843,03 грн, та призвело до зайвої оплати ПАТ "НАК Нафтогаз України" та матеріальної шкоди (збитків) на зазначену суму;
в порушення статті 193 Господарського кодексу України, статті 629 Цивільного кодексу України та розділів V та VII договору від 09 квітня 2015 року № RS/2015 ПАТ "НАК Нафтогаз України" не нараховано пеню за порушення компанією Ryder Scott Co. LP термінів надання послуг, внаслідок чого пропущено термін позовної давності, установлений статтею 257 Цивільного кодексу України, через що Компанією не стягнуто 8 025 долл. США (за курсом НБУ станом на 07 серпня 2016 року - 199 093,03 гривні).
Позивач подав заперечення до акта ревізії, які було розглянуто Держаудитслужбою; за результатами розгляду заперечень 07 серпня 2017 року затверджено та направлено на адресу позивача висновок на заперечення (зауваження) до акта планової виїзної ревізії фінансово-господарської діяльності публічного акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" від 09 серпня 2017 року № 05-21/4, де було враховано та прийнято низку зауважень позивача.
Згідно з вимогою від 12 вересня 2017 року № 05-14/683 "Про усунення порушень законодавства" на підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 частини першої статті 10, частини другої статті 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", підпункту 9 пункту 4, підпункту 16 пункту 6 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43, пунктів 46, 49 - 50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550, Держаудитслужба вимагає:
опрацювати матеріали ревізії та усунення виявлених порушень законодавства у встановленому законодавством порядку;
розглянути питання про притягнення працівників підприємства, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності.
Не погоджуючись з вказаною вимогою, вважаючи її протиправною, а свої права порушеними, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року № 2939-XII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 2939-XII).
Згідно з частиною першою статті 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 року № 868 "Про утворення Державної аудиторської служби України" утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль за: цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), отриманих під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах під час складання планових бюджетних показників та відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов`язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов`язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу; дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів; дотриманням законодавства про державні закупівлі; веденням бухгалтерського обліку, а також складенням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності; виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах; усуненням виявлених недоліків і порушень; реалізацією інвестиційних проектів (підпункт 4 пункту 4 Положення № 43).
Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань уживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь (підпункт 9 пункту 4 Положення № 43).
Частиною першою статті 2 Закону № 2939-XII встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
За приписами частини першої статті 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Порядок № 550).
Відповідно до пункту 2 цього Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Згідно з пунктами 4, 5 Порядку № 550 планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону та цього Порядку.
Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.
В силу пунктів 1, 7, 10, 13 статті 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право, зокрема, перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур державних закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.
Пунктом 50 Порядку № 550 передбачено, що за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.