ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 грудня 2023 року
м. Київ
справа № 560/5385/22
провадження № К/990/728/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів: Мартинюк Н.М., Губської О.А.,
розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу
за позовом Політичної партії "Наш край" до Старокостянтинівської міської територіальної виборчої комісії Хмельницького району Хмельницької області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - ОСОБА_1, ОСОБА_2, про визнання протиправною та скасування постанови, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 18 серпня 2022 року (у складі: головуючого судді - Тарновецького І.І.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2022 року (у складі колегії суддів: головуючого судді - Полотнянка Ю.П., суддів: Смілянця Е.С., Драчук Т.О.) у справі №560/5385/22,
ВСТАНОВИВ:
І. Історія справи
Короткий зміст позовних вимог
1. Політична партія "Наш Край" (далі - позивач, Партія) звернулася в суд з позовом до Старокостянтинівської міської територіальної виборчої комісії Хмельницького району Хмельницької області (далі - відповідач), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - ОСОБА_1 (далі - третя особа, ОСОБА_1 ), ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 ) в якому просила:
визнати протиправною та скасувати постанову Старокостянтинівської міської територіальної виборчої комісії Хмельницького району Хмельницької області від 18.02.2022 №99 "Про припинення відкликання депутатів Старокостянтинівської міської ради ОСОБА_1 та ОСОБА_2 від політичної партії "Наш Край";
зобов`язати Старокостянтинівську міську територіальну виборчу комісію Хмельницького району Хмельницької області розглянути рішення №16 та №17 від 10.01.2022 42-го позачергового з`їзду політичної партії "Наш Край" та визнати обраними депутатами наступних за черговістю кандидатів у депутати Старокостянтинівської міської ради від місцевої організації політичної партії "Наш Край".
2. В обґрунтування позовних вимог Партія зазначала, що постанова відповідача №99 від 18.02.2022 "Про припинення відкликання депутатів Старокостянтинівської міської ради ОСОБА_1 та ОСОБА_2 від політичної партії "Наш Край" (далі - Постанова №99 від 18.02.2022) прийнята з порушенням норм законодавства та порушує право позивача відкликати депутатів Старокостянтинівської міської ради ОСОБА_1 та ОСОБА_2 від політичної партії "Наш Край" за народною ініціативою (на підставі пунктів 3 та 5 частини першої статті 37 Закону України від "Про статус депутатів місцевих рад" (далі - Закон №93-IV)).
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 18.08.2022, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20.12.2022, позов задоволено.
Визнано протиправною та скасовано постанову Старокостянтинівської міської територіальної виборчої комісії Хмельницького району Хмельницької області від 18.02.2022 №99 "Про припинення відкликання депутатів Старокостянтинівської міської ради ОСОБА_1 та ОСОБА_2 від політичної партії "Наш Край"".
Зобов`язано Старокостянтинівську міську територіальну виборчу комісію Хмельницького району Хмельницької області у порядку, передбаченому Виборчим кодексом України, визнати обраним депутатом наступного за черговістю кандидата у депутати від місцевої організації політичної партії "Наш Край".
4. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскільки відповідач мав прямий обов`язок у зв`язку з рішенням вищого керівного органу політичної партії про відкликання депутата визнати обраним депутатом наступного за черговістю кандидата у депутати від місцевої організації політичної партії, а тому необхідно було зобов`язати Старокостянтинівську міську територіальну виборчу комісію Хмельницького району Хмельницької області у порядку, передбаченому Виборчим кодексом України, визнати обраним депутатом наступного за черговістю кандидата у депутати від місцевої організації політичної партії "Наш Край".
5. Суди попередніх інстанцій зауважували, що адміністративний суд, вирішуючи даний спір, зобов`язаний не втручаючись у повноваження територіальної виборчої комісії та перевірити дотримання нею вимог статті 41 Закону №93-IV.
6. Окрім цього, зважаючи на ненадання відповідачем жодного доказу на підтвердження дотримання ним вимог Закону №93-IV, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відповідач не довів правомірність своїх дій при прийнятті постанови №99 від 18.02.2022.
7. Суди попередніх інстанцій вважали, що Постанова №99 від 18.02.2022 прийнята з порушенням норм законодавства та порушує право позивача відкликати депутатів Старокостянтинівської міської ради Хмельницької області, обраних від політичної партії "Наш Край" за народною ініціативою місцевою організацією політичної партії.
8. Доводи третіх осіб щодо того, що Партією при прийнятті рішення про відкликання депутатів не дотримано процесуальних вимог статті 48 Закону №93-IV, суд апеляційної інстанції відхилив і звернув увагу, що відповідно до частини 5 статті 41 Закону №93-IV, якщо при ініціюванні відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою дотримано вимоги статей 38-40 цього Закону, оформлення підписних листів та кількість підписів виборців, які підтримують пропозицію про відкликання депутата місцевої ради, відповідає вимогам цього Закону, то перевірка дотримання вимог статті 48 Закону №93-IV виходить за межі повноважень територіальної виборчої комісії.
9. Посилання ОСОБА_1 та ОСОБА_2 на те, що проігноровано їх вимоги щодо перенесення засідання на іншу дату, суд апеляційної інстанції відхилив в силу вищенаведеного.
10. Твердження ОСОБА_1 про те, що позивачем не доведено комісії наявності підстав для відкликання депутатів місцевої ради, які визначені статтею 37 Закону №93-IV суд апеляційної інстанції відхилив, оскільки територіальна виборча комісія не перевіряє наявність підстав для відкликання депутатів місцевої ради, а лише дотримання вимог статей 38-40 вказаного Закону, які цього не передбачають.
11. Суди попередніх інстанцій також зазначали, що Рішення 42-го позачергового З`їзду політичної партії "Наш Край" №16 та №17 від 10.01.2022, наслідком яких є покладений на відповідача законодавством обов`язок визнати обраним депутатом наступного за черговістю кандидата у депутати від місцевої організації політичної партії, є чинні та не оскаржені; доказів протилежного не надано.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
12. Не погоджуючись із прийнятими судовими рішеннями у цій справі, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, із врахуванням письмових пояснень, просить скасувати рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 18.08.2022 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20.12.2022 у справі №560/5385/22 та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.
13. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, ОСОБА_1, посилається на пункт 3 частини четвертої статі 328 КАС України і вказує на відсутність висновку Верховного Суду стосовно спірних правовідносин, посилаючись на статті 37, 41, та 48 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" який набув чинності в 2020 році. Скаржник зазначає, що в силу того, що місцеві вибори відбулися у 2020 році, а законодавством встановлено відкликання депутата за народною ініціативою у строк не раніше ніж через рік з моменту набуття таких повноважень, то станом на лютий 2023 року відсутня правова позиція Верховного Суду щодо того, яким чином повинні співвідноситись та застосовуватись статті 37, частини 9 статті 41 та статті 48 Закону №93-IV. Третя особа також зауважує, що депутати місцевих рад позбавлені адміністративного та судового способу захисту в частині дотримання вимог статей 37 та 48 Закону №93-IV при відкликанні місцевих депутатів політичними партіями; натомість політичні партії отримують можливість не дотримуватись вимог статей 37 та 48 Закону №93-IV. Тому на думку касатора необхідний відповідний правовий висновок Верховного Суду.
14. Крім цього в обґрунтування підстав касаційного оскарження скаржник посилається на пункт 4 частини четвертої статті 328 КАС України у взаємозв`язку із вимогами частин другої і третьої статті 353 КАС України (а саме: суд не дослідив зібрані у справі докази).
15. Скаржник вказує, що описані ним обставини досліджувались відповідачем при безпосередньому розгляді справи Комісією, проте судом не взято до уваги відповідні листи, їм не надано належної оцінки, а також не досліджено норми статті 37 Закону №93-IV.
16. На переконання скаржника, судами попередніх інстанцій було неправильно застосовано норми статті 48 Закону №93-IV, що фактично призвело до порушень його прав; при процедурі відкликання має бути належне повідомлення, має бути надано право на виступ, на надання пояснень тощо.
17. ОСОБА_1 зауважує, що всупереч вимогам частини 2 статті 48 Закону №93-IV йому не було забезпечено право надавати пояснення щодо суті питання стосовно його діяльності, робити відповідні заяви на засіданні ради та її органів, зборах, виборців, зборах (конференції) об`єднань громадян.
18. Скаржник також вважає, що суд першої і апеляційної інстанції помилково відніс дану справу до категорії незначної складності, адже [суди] мали би вислухати думки усіх сторін, оцінити докази територіальної виборчої комісії, оцінити докази депутатів, яких було відкликано Партією. Касатор також зазначає, що в апеляційній скарзі він заявляв про виклик його до суду для надання показів та захисту свого права, однак суд апеляційної інстанції відмовив йому у його праві і виніс постанову на тих доказах, які були досліджені судом першої інстанції.
19. У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
20. Із відзивом на касаційну скаргу також звернулась ОСОБА_2, у якому остання просить скасувати рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 18.08.2022 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20.12.2022 у справі №560/5385/22 та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити позивачу в задоволенні позовних вимог.
ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
21. Касаційна скарга ОСОБА_1 до Верховного Суду надійшла 05.01.2023.
22. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05.01.2023 визначено склад колегії суддів: головуючий суддя - Жук А.В., судді: Мартинюк Н.М., Губська О.А.
23. Ухвалою Верховного Суду від 06.03.2023 відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 18.08.2022 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20.12.2022 у справі №560/5385/22.
24. Ухвалою Верховного Суду від 31.05.2023 заяву ОСОБА_2 про забезпечення позову повернуто заявнику без розгляду. Іншою ухвалою Верховного Суду від 31.05.2023 відмовлено у задоволенні клопотання ОСОБА_1 про зупинення виконання оскаржуваних судових рішень.
25. Ухвалою Верховного Суду від 04.12.2023 відмовлено в задоволенні заяви ОСОБА_1 про зупинення дії оскаржуваних судових рішень.
26. Ухвалою Верховного Суду від 20.12.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.
ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
27. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до оголошення Центральної виборчої комісії України депутатами Старокостянтинівської міської ради Хмельницької області від політичної партії "Най Край" були зокрема обрані ОСОБА_1 та ОСОБА_2 .
28. Повідомленнями №8 та №9 від 13.12.2021 Хмельницька обласна організація Політичної партії "Наш Край" повідомила ОСОБА_2 та ОСОБА_1 про те, що 17.12.2021 о 10 год. 30 хв. за адресою: АДРЕСА_1, відбудуться збори Хмельницької обласної організації політичної партії "Наш Край", на яких буде розглядатися питання про внесення пропозиції щодо відкликання ОСОБА_1 та ОСОБА_2 як депутата Старокостянтинівської міської ради за народною ініціативою. Вказані повідомлення отримані третіми особами 16.12.2021, що підтверджується їх особистими підписами.
29. Також, відповідно до частини 9 статті 38 Закону №93-IV, повідомленнями №7, 10 та 12 від 13.12.2021 Хмельницька обласна організація Політичної партії "Наш Край" повідомила ПП "Медіа-центр "Подільські вісті", ТОВ "Інформаційне агентство Р2", Інформаційно-аналітичну газету "Міцна громада" про проведення зборів з розгляду вищевказаних питань.
30. 17 грудня 2021 року на зборах Хмельницької організації політичної партії "Наш Край" прийнято рішення внести пропозицію щодо відкликання депутатів Старокостянтинівської міської ради від політичної партії "Наш Край" - ОСОБА_1 та ОСОБА_2 за народною ініціативою. Витяги із Протоколів №1 зборів від 17.12.2021 разом із повідомленнями від 20.12.2021 №19 та №20 були надані 20.12.2021 до Старокостянтинівської міської територіальної виборчої комісії, що підтверджується підписом голови та печаткою Старокостянтинівської міської ТВК на цих повідомленнях.
31. Рішенням 42-го позачергового З`їзду політичної партії "Наш Край" №16 від 10.01.2022 відкликано депутата Старокостянтинівської міської ради від політичної партії" "Наш Край" ОСОБА_1 за народною ініціативою (на підставі пунктів 3 та 5 частини першої статті 37 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад").
32. Рішенням 42-го позачергового З`їзду політичної партії "Наш Край" №17 від 10.01.2022 відкликано депутата Старокостянтинівської міської ради від політичної партії "Наш Край" ОСОБА_2 за народною ініціативою (на підставі пунктів 3 та 5 частини першої статті 37 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад").
33. Вказані рішення разом із повідомленням №8/01 від 12.01.2022 були надані 19.01.2022 до Старокостянтинівської міської територіальної виборчої комісії.
34. Відповідач прийняв постанову №99 від 18.02.2022 "Про припинення відкликання депутатів Старокостянтинівської міської ради ОСОБА_1 та ОСОБА_2 від політичної партії "Наш Край", за змістом якої відповідно до частини 9 статті 38, частини 2 статті 39, частини 6 статті 41, частини 2 статті 40 та статті 48 Закону №93-IV постановлено:
Припинити ініціативу відкликання Хмельницької обласної організації політичної партії "Наш Край" про відкликання депутата Старокостянтинівської міської ради Полупана С.П.
Припинити ініціативу відкликання Хмельницької обласної організації політичної партії "Наш Край" про відкликання депутата Старокостянтинівської міської ради Горди Г.У.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ ТА ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
35. Відповідно до частини 1 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
36. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України в чинній редакції).
37. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
38. Закон №93-IV відповідно до Конституції України, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", інших законів України визначає правовий статус депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі - місцева рада) як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу та рівноправного члена місцевої ради, встановлює гарантії депутатської діяльності та порядок відкликання депутата місцевої ради.
39. Частинами 1, 2 статті 4 Закону №93-IV визначено, що депутат місцевої ради набуває свої повноваження в результаті обрання його до ради відповідно до Закону України "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів".
Повноваження депутата місцевої ради починаються з дня відкриття першої сесії відповідної ради з моменту офіційного оголошення підсумків виборів відповідною територіальною виборчою комісією і закінчуються в день відкриття першої сесії цієї ради нового скликання, крім передбачених законом випадків дострокового припинення повноважень депутата місцевої ради або ради, до складу якої його обрано.
40. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 5 Закону №93-IV повноваження депутата місцевої ради припиняються достроково за наявності перелічених підстав, засвідчених офіційними документами, без прийняття рішення відповідної ради у разі його відкликання за народною ініціативою у встановленому цим Законом порядку.
41. Формуючи вимоги касаційної скарги, які стали підставою для відкриття даного касаційного провадження, ОСОБА_1 зазначає про необхідність формування висновку щодо застосування (співвідношення) статей 37, 41, та 48 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад".
42. Стаття 37 Закону №93-IV визначає підстави для відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, відповідно частини першої якої такими підставами можуть бути: 1) порушення депутатом місцевої ради положень Конституції України і законів України, що встановлено судовим рішенням, яке набрало законної сили; 2) пропуск депутатом місцевої ради протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, невиконання ним без поважних причин обов`язків депутата місцевої ради у виборчому окрузі, передбачених статтею 10 цього Закону; 3) невідповідність практичної діяльності депутата місцевої ради основним принципам і положенням передвиборної програми місцевої організації політичної партії, від якої його обрано депутатом, чи програмі політичної партії, від місцевої організації якої його обрано; 4) невиконання депутатом місцевої ради передбачених статтею 16 цього Закону зобов`язань звітувати перед виборцями та проводити зустрічі з ними; 5) невходження депутата, обраного в багатомандатному виборчому окрузі, до фракції місцевої організації партії, за виборчим списком якої він обраний, або припинення членства депутата місцевої ради у фракції.
43. Право вносити пропозицію про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою (не раніше ніж через рік з моменту набуття таких повноважень) мають місцева організація політичної партії, від якої його обрано депутатом, а також громадяни України, які є виборцями відповідного виборчого округу (частина 1 статті 38 Закону №93-IV).
44. Положеннями частини 9 статті 38 Закону №93-IV визначено, що рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою місцевою організацією політичної партії, від якої його обрано депутатом, приймається на зборах (конференції) цієї організації, які проводяться у порядку, передбаченому статутом політичної партії. Таке рішення приймається не менше ніж двома третинами голосів присутніх учасників (делегатів) зборів (конференції).
45. Відповідно до частини 2 статті 39 Закону №93-IV у триденний строк після дня проведення зборів (конференції) місцевої організації партії, на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, така організація партії повідомляє територіальну виборчу комісію, яка встановила результати відповідних місцевих виборів, про факт проведення зборів (конференції). До повідомлення додається витяг з протоколу зборів (конференції), в якому зазначаються дата, місце проведення зборів (конференції), кількість їх учасників (делегатів), хід обговорення питання про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, результати голосування, зміст прийнятого рішення.
Голова, а в разі його відсутності - заступник голови, а в разі відсутності голови та його заступника - секретар територіальної виборчої комісії на наступний день з дня одержання повідомлення про проведення зборів виборців чи зборів (конференції) місцевої організації політичної партії, на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, інформує депутата та місцеву раду.
Протокол зборів (конференції), на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, місцевою організацією політичної партії надсилається політичній партії для розгляду питання про відкликання депутата місцевої ради її вищим керівним органом.
46. Статтею 41 Закону №93-IV врегульовано питання прийняття рішення про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою. Згідно з частиною шостою цієї статті, на яку посилається скаржник як на правову підставу для ініціювання припинення процедури відкликання депутата місцевої ради, якщо при ініціюванні відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою не дотримано вимоги статей 38-40 цього Закону та/або оформлення підписних листів або кількість підписів виборців, які підтримують пропозицію про відкликання депутата місцевої ради, не відповідає вимогам цього Закону та/або ініціативна група у встановлені цим Законом строки не подала до територіальної виборчої комісії підписні листи та протокол зборів виборців або подала їх після спливу встановлених строків, відповідна територіальна виборча комісія приймає рішення про припинення ініціативи щодо відкликання депутата місцевої ради.
47. Згідно з частиною 7 статті 41 Закону №93-IV вищий керівний орган політичної партії розглядає звернення територіальної виборчої комісії щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою чи протокол зборів (конференції) місцевої організації політичної партії, на якому прийнято рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, та приймає рішення про відкликання такого депутата за народною ініціативою або про відмову в задоволенні цієї пропозиції.
48. Рішення вищого керівного органу партії, прийняте відповідно до її статуту, передається до відповідної територіальної виборчої комісії, яка інформує про зміст рішення ініціативну групу (частина 8 статті 41 Закону №93-IV).
49. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 17 грудня 2021 року на зборах Хмельницької організації політичної партії "Наш Край" прийнято рішення внести пропозицію щодо відкликання депутатів Старокостянтинівської міської ради від політичної партії "Наш Край" - ОСОБА_1 та ОСОБА_2 за народною ініціативою. Витяги із Протоколів №1 зборів від 17.12.2021 разом із повідомленнями від 20.12.2021 №19 та №20 були надані 20.12.2021 до Старокостянтинівської міської територіальної виборчої комісії, що підтверджується підписом голови та печаткою Старокостянтинівської міської ТВК на цих повідомленнях.