ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 грудня 2023 року
м. Київ
справа № 420/10682/23
адміністративне провадження № К/990/26962/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Білак М.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 420/10682/23
за позовом ОСОБА_1 до Одеської обласної прокуратури про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 23 червня 2023 року (суддя Хурса О.О.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2023 року (головуючий суддя - Лук`янчук О.В., судді: Бітов А.І., Ступакова І.Г.),
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
У травні 2023 року ОСОБА_1 (надалі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Одеської обласної прокуратури (далі - відповідач), у якому просив:
- визнати протиправними дії відповідача щодо відмови розглянути звернення ОСОБА_1 від 28 квітня 2023 року та передачі його на розгляд до Подільської окружної прокуратури Одеської області;
- зобов`язати уповноважену особу Одеської обласної прокуратури розглянути звернення позивача від 28 квітня 2023 року відповідно до вимог Закону України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР "Про звернення громадян" (далі також - Закон № 393/96-ВР).
В обґрунтування позову зазначено, що у провадженні Сектору дізнання Подільського районного управління поліції Головного управління Національної поліції в Одеській області (по тексту - СД Подільського РУП ГУ НП в Одеській області) знаходиться кримінальне провадження, внесене до Єдиного реєстру досудових розслідувань за №12022166180000124 від 26 квітня 2022 року, за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною четвертою статті 358 Кримінального кодексу України (по тексту - КК України), відносно ОСОБА_1 . Процесуальне керівництво вказаного кримінального провадження здійснює Подільська окружна прокуратура Одеської області. В рамках вказаного кримінального провадження неодноразово порушено права ОСОБА_1, у зв`язку із чим досудове розслідування потребує контролю керівництва Одеської обласної прокуратури. Однак, на звернення позивача від 28 квітня 2023 року до Одеської обласної прокуратури, поданого в порядку Закону №393/96-ВР, щодо проведення службового розслідування відносно прокурора Подільської окружної прокуратури Одеської області ОСОБА_2 при здійсненні процесуального керівництва, відповідач листом від 02 травня 2023 року вказане звернення перенаправив до Подільської окружної прокуратури з вказівкою перевірити доводи, викладенні у зверненні, про що повідомив ОСОБА_1 . Такі дії Одеської обласної прокуратури позивач уважає протиправними та зазначає, що відповідач самоусунувся від процедури розгляду його звернення, передбаченої Законом № 393/96-ВР.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 23 червня 2023 року, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2023 року, провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Закриваючи провадження у справі суд першої інстанції виходив із того, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Зокрема, суд зазначив, що ОСОБА_1, у розумінні пункту 25 частини першої статті 3 Кримінального процесуального кодексу України (надалі - КПК України), вважається учасником кримінального провадження, а тому правовідносини між позивачем та відповідачем по своїй природі регламентовані КПК України та повинні вирішуватися у порядку, визначеному главою 26 КПК України. За висновками суду, посилання ОСОБА_1 у позовній заяві на Закон № 393/96-ВР не спростовує суті спірних правовідносин, ураховуючи, що право особи на звернення до органів прокуратури у порядку вказаного Закону щодо досудового розслідування надається виключно для осіб, які не є учасниками кримінального провадження.
Суд апеляційної інстанції погодився з позицією Одеського окружного адміністративного суду та вказав, що спори, які стосуються перевірки правомірності дій (рішень) правоохоронних органів, вчинених (прийнятих) при досудовому розслідуванні не відносяться до юрисдикції адміністративних судів. Таким чином, при визначенні юрисдикції у випадку оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень має значення, у тому числі, предмет спору. У разі, коли він виник чи пов`язаний з кримінальним провадженням, то на такі правовідносини юрисдикція адміністративних судів не поширюється.
Апеляційний суд зауважив, що наведені висновки відповідають правовій позиції Верховного Суду, викладеній у постановах від 03 травня 2023 року у справі №420/18970/22 та від 27 березня 2023 року у справі № 420/13296/22, прийнятих у справах за тотожними позовами ОСОБА_1 щодо неналежного розгляду Одеською обласною прокуратурою та Подільським РУП ГУНП в Одеської області його звернень, поданих у порядку Закону № 393/96-ВР.
Разом з тим, суд апеляційної інстанції не прийняв до уваги посилання позивача на висновки Верховного Суду, викладені у справах №№ 815/3591/17, 818/1526/18, 240/8264/21, 815/1178/17, 280/4698/19, 467/1274/18, 369/891/18, 495/8567/16-ц, 755/2545/15-ц, оскільки дійшов висновку, що вищевказані постанови суду касаційної інстанції стосуються правовідносин, які не є подібними до спірних правовідносин.
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
02 серпня 2023 року до Верховного Суду через підсистему "Електронний суд" надійшла касаційна скарга ОСОБА_1, у якій скаржник просить скасувати ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 23 червня 2023 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2023 року, ухвалити нове рішення про задоволення позову.
У касаційній скарзі позивач зазначає, що підставою касаційного оскарження судових рішень є пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, оскільки суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 05 грудня 2018 року у справі №815/3591/17, про те, що оскільки законодавством не визначено іншого порядку судового захисту прав та законних інтересів особи у цих публічних правовідносинах, то за загальним принципом, визначеним у статтях 4 та 17 КАС України, такі справи належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Окрім того, суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі № 818/1526/18 та у постанові Верховного Суду від 24 листопада 2021 року у справі № 240/8264/21, про те, що правовідносини, які зводяться до питання допущення/недопущення бездіяльності відповідача щодо ненадання відповіді на звернення та належного розгляду звернення підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства. Також стверджує, що в оскаржуваному судовому рішенні суд апеляційної інстанції застосував норму права без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 01 жовтня 2020 року у справі № 815/1178/17 та від 30 листопада 2020 року у справі № 280/4698/19, які полягають у недопущенні безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам.
Скаржник наполягає, що обставини у названих справах є тотожними обставинам у справі №420/10682/23.
На додаток посилається на неврахування судами обох інстанцій висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №454/908/16-ц та у постановах Верховного Суду від 09 вересня 2020 року у справі №467/1274/18, від 18 березня 2020 року у справі № 369/891/18, від 06 травня 2022 року у справі № 495/8567/16-ц, від 27 лютого 2019 року у справі № 755/2545/15-ц.
Додатково касаційна скарга ОСОБА_1 подана на підставі пункту 2 частини четвертої статті 328 КАС України.
На обґрунтування цієї підстави касаційного скарження судових актів позивач зазначає, що постанови Верховного Суду від 18 травня 2023 року у справі № 420/18404/22 та від 03 травня 2023 року у справі № 420/18970/22, висновки у яких застосовані судом апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові, мають вади, оскільки викладені у них висновки являються неефективними та мають неузгодженість з нормами Закону №393/96-ВР, неясність, та необґрунтованість і помилковість, порушують права ряду учасників кримінального процесу, які не мають право на оскарження протиправних дій органів досудового розслідування, прокуратури і суду в порядку КПК України, та не мають ніяких прав на оскарження протиправних дій органів досудового розслідування у будь-який інший спосіб.
У зв`язку з цим касатор уважає необхідним відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 18 травня 2023 року у справі № 420/18404/22 та від 03 травня 2023 року у справі №420/18970/22, у яких Суд зазначив, що право особи на звернення до органів прокуратури у порядку Закону №393/96-ВР щодо досудового розслідування надається виключно для осіб, які не є учасниками кримінального провадження, та сформулювати висновок, згідно з яким спір щодо правомірності дій органу при розгляді скарги на дії працівників органів досудового розслідування та прокуратури, які здійснюють досудове розслідування у кримінальних провадженнях, де скаржник не є стороною, підлягає розгляду в порядку Закону №393/96-ВР.
Ураховуючи наведені доводи та те, що відповідач не дотримався процедури розгляду звернення ОСОБА_1, передбаченої Законом № 393/96-ВР, останній уважає, що наявні підстави для скасування оскаржуваних судових рішень і прийняття рішення про задоволення позову.
Ухвалою від 09 серпня 2023 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
Одеська обласна прокуратура відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 не надіслала, що в силу частини четвертої статті 338 КАС України не є перешкодою для перегляду оскаржуваних судових рішень.
Ухвалою від 20 грудня 2023 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.
IV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
28 квітня 2023 року ОСОБА_1 звернувся до Одеської обласної прокуратури зі скаргою, у якій зазначив, що Подільського РУП ГУ НП в Одеській області внесено відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань за № 12022166180000124 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною четвертою статті 358 КК України, відносно ОСОБА_1 . У рамках зазначеного кримінального провадження проведено обшук у квартирі ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_1, за результатами якого протиправно вилучено та арештовано його майно. Зазначав, що обшук проведено з численними порушеннями КПК України, протокол обшуку не відповідає вимогам статті 104 КПК України. Подільська окружна прокуратура Одеської області, яка здійснює процесуальне керівництво, проявляє бездіяльність при нагляді за законністю у цій справі. У зв`язку із цим, ОСОБА_1 просив за його участю провести службове розслідування по викладеним у скарзі фактам відносно прокурора Подільської окружної прокуратури Одеської області ОСОБА_2 при здійсненні процесуального керівництва.
Листом від 02 травня 2023 року Одеська обласна прокуратура надіслала звернення ОСОБА_1 щодо незадовільного стану досудового розслідування у кримінальному провадженні, а також з інших питань, для організації розгляду в межах компетенції до Подільської окружної прокуратури Одеської області. Зазначила про необхідність проведення перевірки доводів, викладених у зверненні, у відповідності з вимогами чинного законодавства та, за наявності порушень, вжити відповідні заходи реагування, з поінформуванням про це заявника у передбачений законом строк.
Копію зазначеного листа Одеська обласна прокуратура надіслала ОСОБА_1 до відома.
Вважаючи протиправними дії Одеської обласної прокуратури щодо відмови розглянути звернення від 28 квітня 2023 року та передачі його на розгляд до Подільської окружної прокуратури Одеської області, позивач звернувся до суду з цим позовом.
V. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Позиція Верховного Суду
Згідно з ухвалою від 09 серпня 2023 року, касаційне провадження у справі відкрито з метою перевірки доводів касаційної скарги щодо неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій пункту 1 частини першої статті 238 КАС України при постановленні ухвали суду першої інстанції, яка залишена без змін постановою апеляційної інстанції, про закриття провадження у справі.
Переглянувши оскаржувані судові рішення у межах, визначених статтею 341 КАС України, Верховний Суд дійшов наступних висновків.
Предметом оскарження у цій справі є дії Одеської обласної прокуратури щодо нерозгляду звернення ОСОБА_1 від 28 квітня 2023 року відповідно до вимог Закону № 393/96-ВР та передачі його до Подільської окружної прокуратури Одеської області.
Вирішуючи цю справу, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що її не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, оскільки спірні правовідносини регламентовані КПК України та повинні вирішуватися у порядку, визначеному цим Кодексом.
Отже, спірним у розглядуваному випадку є питання належності даного спору до юрисдикції адміністративних судів.
Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних і суспільних інтересів.
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного.
КАС України (тут і далі - у редакції на час звернення позивача до суду) визначає, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Тобто, адміністративне судочинство спрямоване на справедливе вирішення судом спорів з метою захисту саме порушених прав/законних інтересів осіб у сфері публічно-правових відносин.
Так, пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження. При цьому, у таких спорах суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень саме владних управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Ці положення не поширюють свою дію на правові ситуації, які вимагають інших форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
З наведеного висновується, що публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад, а участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте, сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Слід зазначити, що під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Як зазначено вище, 28 квітня 2023 року позивач звернувся до Одеської обласної прокуратури зі скаргою, у якій просив за його участю провести службове розслідування дій прокурора Подільської окружної прокуратури ОСОБА_2, який здійснює процесуальне керівництво в кримінальному провадженні № 12022166180000124. Заявник зазначав, що досудове розслідування у вказаному кримінальному провадженні триває більше року, однак про підозру йому не повідомлено. Також вказував про наявність підстав для скасування арешту та повернення йому майна, вилученого під час обшуку, оскільки комп`ютерно-технічна експертиза у кримінальному провадженні №12022166180000124 завершена у 2022 році та складений висновок. Одночасно заявник повідомив, що ним неодноразово подавалися скарги до ГУНП в Одеській області та Подільської окружної прокуратури Одеської області на протиправні дії органів дізнання та прокуратури під час проведення досудового розслідування у кримінальному провадженні № 12022166180000124, однак належного реагування не відбувається, що призводить до необґрунтованого затягування досудового розслідування та протиправного утримання його майна під арештом. Зважаючи на ці обставини ОСОБА_1 уважав, що досудове розслідування триває безпідставно та неефективно, що, на його думку, вказує на порушення прокурором Подільської окружної прокуратури ОСОБА_2 вимог КПК України.