ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 грудня 2023 року
м. Київ
справа № 520/589/20
адміністративне провадження № К/990/28548/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів - Єресько Л.О.,
Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора
на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 28.04.2023 (головуючий суддя - О.М. Тітов)
та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 02.08.2023 (головуючий суддя - А.О. Бегунц, судді - С.С. Рєзнікова, Л.В. Курило)
у справі № 520/589/20
за позовом ОСОБА_1
до Офісу Генерального прокурора,
Другої кадрової комісії
про визнання протиправними та скасування наказу, рішення, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та моральної шкоди,
встановив:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора, Другої кадрової комісії, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ від 21.12.2019 № 2089 ц про звільнення позивача з посади прокурора відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Краматорську (з місцем постійної дислокації у місті Краматорську) управління організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіальних управлінь Державного бюро розслідувань Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях Генеральної прокуратури України;
- визнати протиправним та скасувати рішення кадрової комісії № 2 від 06.12.2019 № 15 про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації;
- поновити позивача на посаді прокурора відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Краматорську (з місцем постійної дислокації у місті Краматорську) управління організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіальних управлінь Державного бюро розслідувань Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях Генеральної прокуратури України (або на рівнозначну посаду в Офісі Генерального прокурора) та в органах прокуратури;
- стягнути з Офісу генерального прокурора на користь позивача середній заробіток за весь час вимушеного прогулу з 24.12.2019 по день винесення судом рішення про поновлення;
- на підставі статті 237-1 Кодексу законів про працю України стягнути з відповідача моральну шкоду у розмірі 100 тис грн.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що рішення кадрової комісії про неуспішне проходження позивачем атестації є незаконним та упередженим, а висновки комісії про невідповідність позивача вимогам професійної етики та доброчесності є необґрунтованими. Також позивач зазначає про грубе порушення Генеральним прокурором процедури звільнення позивача, оскільки підстав для прийняття наказу про звільнення позивача на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" не було.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 01.10.2020, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 24.03.2021, позов задоволено частково. Визнані протиправними та скасовані рішення Кадрової комісії від 06.12.2019 № 15 про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації та наказ від 21.12.2019 № 2089 ц про звільнення ОСОБА_1 із займаної посади. Поновлено ОСОБА_1 в органах прокуратури на посаді, з якої його було звільнено. Стягнуто з Офісу генерального прокурора на користь позивача середній заробіток за весь час вимушеного прогулу з 25.12.2019 по 01.10.2020 у сумі 291 762 грн 05 коп з відповідним відрахуванням обов`язкових платежів до бюджету та спеціальних фондів. Звернуто рішення до негайного виконання в частині поновлення позивача на посаді та в частині стягнення з Офісу Генерального прокурора на користь позивача середнього заробітку в межах суми стягнення за один місяць. В іншій частині позовних вимог відмовлено.
4. Постановою Верховного Суду від 03.11.2022 касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора задоволено частково. Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 01.10.2020 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24.03.2021 скасовано, а справу № 520/589/20 направлено до Харківського окружного адміністративного суду на новий розгляд.
5. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 28.04.2023, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 02.08.2023, адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення кадрової комісії № 2 від 06.12.2019 № 15 про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації. Визнано протиправним та скасовано наказ від 21.12.2019 № 2089 ц про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Краматорську (з місцем постійної дислокації у місті Краматорську) управління організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіальних управлінь Державного бюро розслідувань, Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях Генеральної прокуратури України. Поновлено ОСОБА_1 в органах прокуратури на посаді прокурора відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Краматорську (з місцем постійної дислокації у місті Краматорську) управління організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіальних управлінь Державного бюро розслідувань, Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях Генеральної прокуратури України. Стягнуто з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу з 25.12.2019 по 28.04.2023 у сумі 1 292 307 грн 30 коп з відповідним відрахуванням обов`язкових платежів до бюджету та спеціальних фондів. Звернуто рішення до негайного виконання в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді та в частині стягнення з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 середнього заробітку в межах суми стягнення за один місяць. В іншій частині позовних вимог відмовлено.
6. При ухваленні рішення суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем не було надано до матеріалів справи належних та допустимих доказів щодо невідповідності позивача вимогам професійної компетенції, професійної етики та доброчесності.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
7. Не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Офісом Генерального прокурора подано до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, скаржник просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій в частині задоволених позовних вимог скасувати, ухвалити в цій частині нову постанову про відмову у задоволенні позову.
8. Підставою касаційного оскарження судових рішень скаржник вказує пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Обґрунтовуючи посилання на наведену норму процесуального закону відповідач зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування пунктів 9, 10, 11, 12, 17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" та пункту 9 Розділу I Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221, а також положень пункту 12 Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генерального прокурора від 17.10.2019 № 233.
9. В обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач вказує, що висновки судів попередніх інстанцій про необґрунтованість рішення кадрової комісії не ґрунтуються на нормах законодавства, оскільки рішення кадрової комісії містить мотиви його прийняття, висновки зроблені комісією за результатами дослідження матеріалів атестації, наданих позивачем пояснень.
10. Також відповідач наголошує про наявність у комісії дискреційних повноважень ухвалювати рішення за наслідками проходження прокурорами атестації.
11. На переконання заявника касаційної скарги рішення кадрової комісії про неуспішне проходження позивачем атестації є правомірним, оскільки його зміст містить у собі конкретні мотиви та чіткі обґрунтування щодо підстав його прийняття.
Позиція інших учасників справи
12. Позивачем подано до суду пояснення, в яких позивач просить оскаржувані рішення судів попередніх залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
Рух касаційних скарг
13. Ухвалою Верховного Суду від 05.09.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора.
14. Ухвалою Верховного Суду від 20.12.2023 адміністративну справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
15. З 08.04.2013 позивач проходив службу в органах прокуратури України.
16. На виконання вимог пункту 10 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" позивач 08.10.2019 подав Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та про намір пройти атестацію.
17. Позивач успішно пройшов перші два етапи атестації: іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
18. У зв`язку із цим його допущено до наступного етапу атестації - проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.
19. За наслідками проведення співбесіди Кадровою комісією № 2 відносно позивача прийнято рішення від 06.12.2019 № 15 про неуспішне проходження атестації.
20. У вказаному рішенні зазначено, що під час проведення співбесіди, комісія з`ясувала обставини, які свідчать про невідповідність ОСОБА_1 вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, зокрема:
1) щодо підстав невідповідності прокурора вимогам професійної етики в рішенні Кадрової комісії зазначено, що на підставі дослідження матеріалів атестації, у тому числі отриманих пояснень прокурора, у комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо відповідності вимогам професійної етики в частині поведінки близьких родичів прокурора, що свідчить про їх причетність до представників так званих ДНР/ЛНР або їх пособників. Так, за даними державних органів, 08.10.2019 ОСОБА_2 (тесть позивача) завдав тілесні ушкодження працівнику Служби безпеки України при зупинці автобусу на блокпосту ІНФОРМАЦІЯ_1. На даний час в мережевих ресурсах міститься ряд публікацій, в яких ОСОБА_2 зазначається як майор безпеки "ЛНР".
2) щодо підстав невідповідності прокурора вимогам доброчесності в рішенні Кадрової комісії зазначено, що на підставі дослідження матеріалів атестації, у тому числі отриманих пояснень прокурора, у комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо приховування майна від декларування. Так, сестра ОСОБА_1, ОСОБА_3, у 2016 ропі придбала автомобіль Hyundai Sonata 2008 року випуску (ринкова ціна - понад 170 000 грн). Маючи ще один автомобіль, Hyundai I10, вона передала Hyundai Sonata в користування ОСОБА_1 . Згідно з даними державних органів, задекларований дохід за вказаний час не дозволяв ОСОБА_3 здійснити цю покупку.
21. Наказом Генерального прокурора України № 2089 ц від 21.12.2019 ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Краматорську (з місцем постійної дислокації у місті Краматорську) управління організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіальних управлінь Державного бюро розслідувань Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях Генеральної прокуратури України на підставі пункту 9 частини першої статі 51 Закону України "Про прокуратуру" з 24.12.2019. Підставою для винесення вказаного наказу зазначено рішення Кадрової комісії № 2.
Релевантні джерела права й акти їх застосування
22. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. Статтею 4 Закону України "Про прокуратуру" встановлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
24. Згідно зі статтею 21 Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" у тексті Закону України "Про прокуратуру" слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
25. Абзацами першим та другим пункту 3 Розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" встановлено, що до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури.
Після початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур забезпечення виконання функцій прокуратури призначеними до них прокурорами здійснюється з дотриманням вимог законодавства України та особливостей, визначених Генеральним прокурором.
26. Пунктами 4 - 6 Розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" передбачено, що день початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур визначається рішеннями Генерального прокурора стосовно Офісу Генерального прокурора, усіх обласних прокуратур, усіх окружних прокуратур. Вказані рішення публікуються у газеті "Голос України".
Офіс Генерального прокурора є правонаступником Генеральної прокуратури України у міжвідомчих міжнародних договорах, укладених Генеральною прокуратурою України.
З дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
27. Відповідно до абзацу першого пункту 7, пункту 9 Розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.
28. Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" встановлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
29. Згідно з пунктом 11 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
30. Предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора; 2) професійної етики та доброчесності прокурора. (пункт 12 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури").
31. Відповідно до пункту 13 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" атестація прокурорів включає такі етапи: 1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди; 2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.
Атестація може включати інші етапи, непроходження яких може бути підставою для ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором. Перелік таких етапів визначається у Порядку проходження прокурорами атестації, який затверджує Генеральний прокурор.
32. За змістом пункту 15 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" Для проведення співбесіди кадрові комісії вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі інформацію про: 1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарній комісії прокурорів та їх результати; 2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг; 3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора; 4) зайняття прокурором адміністративних посад в органах прокуратури з копіями відповідних рішень.
Фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи місцевого самоврядування мають право подавати до відповідної кадрової комісії відомості, які можуть свідчити про невідповідність прокурора критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності. Для цього графік проведення співбесід із зазначенням прізвища, імені та по батькові прокурора, його посади, заздалегідь оприлюднюється на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора.
33. Пунктом 17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" передбачено, що кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.
Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію.