ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 грудня 2023 року
м. Київ
справа №420/16929/22
адміністративне провадження № К/990/23680/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мартинюк Н.М.,
суддів - Жука А.В., Єресько Л.О.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №420/16929/22
за позовом ОСОБА_1
до Ради адвокатів Одеської області
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 лютого 2023 року (головуючий суддя: Марин П.П.)
і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2023 року (головуючий суддя: Шеметенко Л.П., судді: Турецька І.О., Шевчук О.А.).
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2022 року ОСОБА_1 звернувся до суду із позовом до Ради адвокатів Одеської області, у якому просив:
- визнати протиправним і скасувати рішення Ради адвокатів Одеської області від 19 жовтня 2022 року (протокол №76) про відмову у задоволенні його заяви про видачу свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю;
- зобов`язати Раду адвокатів Одеської видати ОСОБА_1 свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю.
Позов мотивований тим, що 25 січня 2022 року Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Одеської області (далі - "КДКА") видала позивачу свідоцтво серії ОД №002400 про складення кваліфікаційного іспиту відповідно до Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" на підставі рішення КДКА №138-08/22 від 20 січня 2022 року.
За наслідками стажування позивач виконав порядок проходження стажування, дотримався методики оцінювання стажування, сплатив внески за проходження стажування та сформував відповідні звіти. Після проходження стажування позивач отримав позитивний результат.
У подальшому ОСОБА_1 звернувся до Ради адвокатів Одеської області із заявою про видачу йому свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю, а 19 жовтня 2022 року на засіданні Ради адвокатів Одеської області вирішувалося питання щодо видачі ОСОБА_1 свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю.
Члени відповідної ради ухвалили рішення про відмову у задоволенні заяви ОСОБА_1 на підставі статті 7 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" про вимоги щодо несумісності. Єдину підставу для прийняття рішення про відмову у видачі позивачу свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю відповідач визначив як порушення вимог законодавства сумісності адвокатської діяльності з роботою на посаді радника Ізмаїльського міського голови Ізмаїльського району Одеської області.
Одночасно, позивач зазначає, що цю посаду він обіймав з 1 грудня 2021 року до 14 лютого 2022 року, а починаючі з 15 лютого 2022 року до теперішнього часу обіймає посаду завідувача сектором з питань місцевих податків та зборів відділу судового супроводу юридичного управління секретаріату виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради Ізмаїльського району Одеської області.
Позивач також наполягає, що положеннями законодавства встановлені відповідні обмеження лише щодо безпосереднього здійснення адвокатської діяльності, яка спрямована на надання правової допомоги клієнту. Проте, законодавством не обмежено, зокрема, працівників органу місцевого самоврядування у праві брати участь у відповідних процедурах добору та отримувати свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю.
Отже, на переконання позивача, обставини несумісності можуть виникнути лише у особи, яка вже набула статус адвоката, тобто склала присягу і отримала свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю.
Одночасно, такі обставини можуть бути усунуті на підставі частини другої статті 7 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність", а саме: шляхом подання адвокатом у триденний строк з дня виникнення таких обставин до ради адвокатів регіону за адресою свого робочого місця заяви про зупинення адвокатської діяльності.
Вважаючи рішення Ради адвокатів Одеської області незаконним, ОСОБА_1 звернувся до суду з метою його оскарження і відновлення своїх порушених прав.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 21 лютого 2023 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2023 року, у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що на позивача поширюються обмеження, встановлені пункту 1 частини першої статті 25 Закону України "Про запобігання корупції", зокрема, щодо зайняття іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) діяльністю, адже на момент прийняття оскаржуваного рішення він обіймав посаду завідувача сектору місцевих податків та зборів відділу судового супроводу юридичного управління секретаріату виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради Ізмаїльського району Одеської області, та відповідно до приписів Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", тобто є посадовою особою органу місцевого самоврядування.
Суди попередніх інстанцій зазначили, що позивач, який є посадовою особою органу місцевого самоврядування, не може займатися адвокатською діяльністю або виконувати іншу оплачувану роботу (пункт 1 частини першої статті 25 Закону України "Про запобігання корупції").
У аспекті наведеного, суди також зазначили, що намір проходити процедури кваліфікаційного іспиту, стажування та отримати свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю, перебуваючи на посаді посадової особи органу місцевого самоврядування, є завідомо нелегітимним наміром, оскільки прогнозовано призводить до виникнення обставин несумісності.
Отже, суди попередніх інстанцій констатували, що діяльність адвоката є несумісною з діяльністю, серед іншого, на посадах органу місцевого самоврядування.
Не погоджуючись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, адвокат ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на них.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів
У липні 2023 року ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просив скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 лютого 2023 року і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2023 року, й прийняти нову, якою позов задовольнити повністю.
В обґрунтування вимог касаційної скарги ОСОБА_1 зазначив, що вважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій щодо неможливості отримати свідоцтва про право на зайняття адвокатською діяльності особою, яка є посадовою особою органів місцевого самоврядування. Зауважує, що несумісництво виникає вже після отримання відповідного свідоцтва і може бути усунуте шляхом подання заяви про зупинення адвокатської діяльності у триденний строк, після отримання цього свідоцтва.
Скаржник покликається на відсутність висновку Верховного Суду щодо правозастосування статей 7 і 31 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність", а також статті 12 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", у поєднанні із статтею 3 і 25 Закону України "Про запобігання корупції".
Верховний Суд ухвалою від 24 серпня 2023 року відкрив касаційне провадження на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Відповідач свого відзиву на касаційну скаргу не надав. Копію ухвали Суду про відкриття касаційного провадження отримав 1 вересня 2023 року.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
25 січня 2022 року Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Одеської області видала ОСОБА_1 свідоцтво про складення іспиту відповідно до Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" на підставі рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Одеської області № 138-08/22 від 20 січня 2022 року. Строк дії свідоцтва до 20 січня 2025 року.
18 лютого 2022 року в.о. голови Ради адвокатів Одеської області позивачу видав направлення серії ОД №001955 для проходження стажування.
14 вересня 2022 року ОСОБА_1 отримав позитивний результат за оцінкою результатів стажування та зауважень до порядку проведення та/чи результатів стажування позивача у Ради адвокатів Одеської області не було.
В подальшому позивач звернувся до Ради адвокатів Одеської області із заявою про видачу йому свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю без звільнення з посади, яку він обіймає на теперішній час.
За результатами розгляду поданої позивачем заяви, Радою адвокатів Одеської області прийнято рішення про відмову у її задоволенні з посиланням на вимоги щодо несумісності відповідно до статті 7 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність".
Вказане рішення зафіксовано в протоколі № 76 від 19 жовтня 2022 року.
Згідно із відомостями трудової книжки позивача, ОСОБА_1 1 грудня 2021 року був призначений на посаду радника Ізмаїльського міського голови Ізмаїльського району Одеської області на період повноважень Ізмаїльського міського голови Ізмаїльського району Одеської області Абрамченка А.В. (розпорядження від 30 листопада 2021 року №825-к) та того ж дня прийняв присягу посадової особи місцевого самоврядування.
У подальшому, згідно записів трудової книжки позивач з 15 лютого 2022 року був призначений на посаду завідувача сектору з питань місцевих податків та зборів відділу судового супроводу юридичного управління секретаріату виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради Ізмаїльського району Одеської області, як такий, що успішно пройшов стажування.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові засади організації і діяльності адвокатури та здійснення адвокатської діяльності в Україні визначає Закон України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" від 5 липня 2012 року №5076-VI (далі - "Закон").
Відповідно до пунктів 1-2 частини першої статті 1 Закону адвокат - фізична особа, яка здійснює адвокатську діяльність на підставах та в порядку, що передбачені цим Законом;
адвокатська діяльність - незалежна професійна діяльність адвоката щодо здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги клієнту.
Статтею 5 Закону визначено, що адвокатура є незалежною від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб.
Відповідно до частини першої статті 6 Закону, адвокатом може бути фізична особа, яка має повну вищу юридичну освіту, володіє державною мовою, має стаж роботи в галузі права не менше двох років, склала кваліфікаційний іспит, пройшла стажування (крім випадків, встановлених цим Законом), склала присягу адвоката України та отримала свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю.
Частиною 2 зазначеної вище статті Закону наведено перелік осіб, які не можуть бути адвокатом, а саме особа, яка: 1) має непогашену чи не зняту в установленому законом порядку судимість за вчинення тяжкого, особливо тяжкого злочину, а також нетяжкого злочину, за який призначено покарання у виді позбавлення волі; 2) визнана судом недієздатною чи обмежено дієздатною; 3) позбавлена права на заняття адвокатською діяльністю, - протягом двох років з дня прийняття рішення про припинення права на заняття адвокатською діяльністю; 4) звільнена з посади судді, прокурора, слідчого, дізнавача, нотаріуса, з державної служби або служби в органах місцевого самоврядування за порушення присяги, вчинення корупційного правопорушення, - протягом трьох років з дня такого звільнення.
Статтею 11 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" передбачено, що особа, стосовно якої радою адвокатів регіону прийнято рішення про видачу свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю, не пізніше тридцяти днів з дня прийняття цього рішення складає перед радою адвокатів регіону присягу адвоката України такого змісту:
"Я, (ім`я та прізвище), урочисто присягаю у своїй адвокатській діяльності дотримуватися принципів верховенства права, законності, незалежності та конфіденційності, правил адвокатської етики, чесно і сумлінно забезпечувати право на захист та надавати правову допомогу відповідно до Конституції України і законів України, з високою відповідальністю виконувати покладені на мене обов`язки, бути вірним присязі".
Згідно із статтею 12 цього Закону особі, яка склала присягу адвоката України, радою адвокатів регіону у день складення присяги безоплатно видаються свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю та посвідчення адвоката України.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 7 Закону несумісною з діяльністю адвоката є робота на посадах осіб, зазначених у пункті 1 частини першої статті 3 Закону України "Про засади запобігання і протидії корупції".
У разі виникнення обставин несумісності, встановлених частиною першою цієї статті, адвокат у триденний строк з дня виникнення таких обставин подає до ради адвокатів регіону за адресою свого робочого місця заяву про зупинення адвокатської діяльності (частина друга статті 7 Закону).
У свою чергу, відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 Закону України "Про запобігання корупції" суб`єктами, на яких поширюється дія цього Закону, є: в) державні службовці, посадові особи місцевого самоврядування.
Згідно зі статтею 2 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету. Дія цього Закону не поширюється на технічних працівників та обслуговуючий персонал органів місцевого самоврядування.
Статтею 3 цього Закону передбачено, що посадами в органах місцевого самоврядування є: виборні посади, на які особи обираються на місцевих виборах; виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.
Відповідно до статті 2 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", громадяни України, які вперше приймаються на службу в органи місцевого самоврядування (за винятком посад, зазначених в абзаці другому частини першої статті 10 цього Закону), у день прийняття відповідного рішення складають Присягу такого змісту:
"Усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити громаді та народові України, неухильно дотримуватися Конституції України та законів України, сприяти втіленню їх у життя, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, сумлінно виконувати свої посадові обов`язки".
Посадова особа місцевого самоврядування, яка вперше приймається на службу в органи місцевого самоврядування, вважається такою, що вступила на посаду, з моменту складення Присяги.
На посадових осіб місцевого самоврядування поширюються вимоги та обмеження, встановлені Законом України "Про запобігання корупції".
В свою чергу такі обмеження визначені статтею 25 Законом України "Про запобігання корупції", відповідно до якої, зокрема, посадовим особам місцевого самоврядування забороняється займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю, якщо інше не передбачено Конституцією або законами України.
Відповідно до частини сьомої статті 51 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", на осіб, які входять до складу виконавчого комітету ради і працюють у ньому на постійній основі, поширюються вимоги щодо обмеження сумісності їх діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлені цим Законом для сільського, селищного, міського голови.
Частиною четвертою статті 12 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що сільський, селищний, міський голова не може бути депутатом будь-якої ради, суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, в тому числі на громадських засадах, займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю.
IV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
Верховним Судом ухвалою від 24 серпня 2023 року було відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках:
- якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначаються статтею 242 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.