ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 грудня 2023 року
м. Київ
справа № 260/391/20
адміністративне провадження № К/9901/44476/21
Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №260/391/20
за позовом Акціонерного товариства "Оператор газорозподільних систем "Закарпатгаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, де третя особа без самостійних вимог на стороні позивача - Державна регуляторна служба України про визнання протиправним та скасування постанови, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 03 червня 2021 року (суд у складі головуючого судді Луцович М.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2021 року (колегія суддів у складі головуючого судді Улицького В.З., суддів Шавеля Р.М., Кузьмича С.М.) у справі №260/391/20
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У лютому 2020 року Акціонерне товариство "Оператор газорозподільних систем "Закарпатгаз" (далі по тексту - позивач, АТ "Закарпатгаз") звернулося до Закарпатського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач, НКРЕКП) про визнання протиправною та скасування постанови від 20 грудня 2019 року №2981 про накладення штрафу за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що вказану постанову прийнято всупереч чинним нормам, що регулюють відносини у сфері здійснення контролюючими органами заходів державного нагляду, оскільки станом на 13 грудня 2019 року НКРЕКП не затвердила та не оприлюднила у встановленому законом порядку уніфіковану форму акту, що відповідає відповідним Методикам. Зазначає, що у самому акті №475 від 13 грудня 2019 року Регулятором не спростовано доводи AT "Закарпатгаз" про правомірність підстав для відмови у допуску до проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю).
Вважає, що у Товариства були наявні всі підстави для відмови комісії у допуску до перевірки, оскільки, НКРЕКП не дотримано порядок здійснення державного нагляду контролю, визначений Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 03 червня 2021 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2021 року, позов задоволено.
Визнано протиправною та скасовано постанову НКРЕКП від 20 грудня 2019 року №2981 про накладення штрафу на АТ "Закарпатгаз" за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.
Суди попередніх інстанцій виходили з того, що право ліцензіата не допускати членів комісії з перевірки до її здійснення якщо НКРЕКП не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, ґрунтується на нормах Закону №877-V.
Задовольняючи позовні вимоги суди попередніх інстанцій зазначили, що порушення вимоги стосовно допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) не є порушенням ліцензійних умов, тому відсутні підстави для накладення на АТ "Волиньгаз" штрафу за порушення пункту 2.1 Ліцензійних умов за фактом недопуску до проведення позапланової перевірки, яка фактично не відбулася.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
4. Не погодившись з судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, НКРЕКП направлено до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 03 червня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2021 року по справі №260/391/20 та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
У скарзі посилається на те, що у постанові від 28 жовтня 2020 року по справі №460/1042/19 Верховний Суд дійшов висновку про правомірність застосування НКРЕКП додатку №18 (який визначає форму акта позапланової перевірки) порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики а комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року №428 при здійсненні регулятором заходів державного нагляду (контролю).
Підставою для здійснення перевірок були звернення споживачів про порушення Ліцензійних умов. НКРЕКП при здійсненні заходів державного контролю застосовує виключну форму акта перевірки, яка є додатком до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року №428 (далі - Порядок №428), яка є уніфікованою формою та відповідає Методикам розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року №342 (далі - Методика №342). Вважає, що невідповідність акта перевірки, який є додатком до Порядку №428, не може слугувати підставою для недопуску посадових осіб до здійснення перевірки.
Скаржник вказує, що пунктом 2.1 глави 2 Ліцензійних умов передбачено, що господарська діяльність здійснюється з дотриманням, зокрема, інших нормативно-правових актів. Порушення позивачем вимог статті 11 Закону №877-V є порушенням Ліцензійних умов.
Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06 грудня 2021 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів ОСОБА_1, Тацій Л.В.
Ухвалою Верховного Суду від 22 грудня 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою НКРЕКП на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 03 червня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2021 року у справі №260/391/20.
На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 20 грудня 2023 року №2043/0/78-23, у зв`язку зі звільненням судді ОСОБА_1, з метою дотримання строків розгляду справи, проведено повторний автоматизований розподіл судової справи.
Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 20 грудня 2023 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.
Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просив залишити її без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін.
5. Верховний суд ухвалою від 20 грудня 2023 року прийняв до провадження вищезазначену касаційну скаргу та призначив до розгляду в порядку письмового провадження з 20 грудня 2023 року.
ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами попередніх інстанцій установлено, що сектором НКРЕКП у Закарпатській області у строк з 11 грудня 2019 року по 13 грудня 2019 року було здійснено позапланову виїзну перевірку АТ "Закарпатгаз", про що складено акт за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.
Комісія з проведення перевірок, у перший день здійснення перевірки - 11 грудня 2019 року прибула за місцезнаходженням позивача та повідомила посадову особу - виконуючого обов`язки голови правління - технічного директора AT "Закарпатгаз" Голуба О.О., діючого на підставі наказу AT "Закарпатгаз" від 05 грудня 2019 року №87-ВД, про намір розпочати проведення позапланової перевірки, а також пред`явила оригінал посвідчення на проведення позапланової виїзної перевірки від 20 листопада 2019 року №471 та службові посвідчення голови та членів комісії з проведення перевірки.
Виконуючий обов`язки голови правління - технічний директор Голуб О.О., в усній формі повідомив комісію з проведення перевірки про відмову у проведенні позапланової перевірки AT "Закарпатгаз" та надав лист від 11 грудня 2019 року №88007-Лв-5302-1219, в якому зазначив причини відмови у допуску до позапланової виїзної перевірки посадових осіб відповідача, а саме, про недотримання вимог чинного законодавства, з посиланням на норми Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та інших актів, зокрема, щодо права суб`єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного контролю, якщо цим органом не була затверджена та оприлюднена у встановленому порядку уніфікована форма акта.
Представником відповідача складено акт про відмову АТ "Закарпатгаз" у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 11 грудня 2019 року, в якому зазначено, що у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) відмовлено з підстав наведених у листі від 11 грудня 2019 року №88007-Лв-5302-1219.
12 грудня 2019 року комісія з проведення перевірки у другий день перевірки прибула за місцезнаходженням позивача та пред`явила посадовій особі - виконуючому обов`язки голови правління - технічному директору Голубу О.О. оригінал посвідчення №471 та повідомила про намір розпочати позапланову перевірку щодо виконання AT "Закарпатгаз" пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов.
Виконуючий обов`язки голови правління підтвердив комісії з проведення перевірки про відмову у проведенні позапланової перевірки АТ "Закарпатгаз" посилаючись на лист від 11 грудня 2019 року №88007-Лв-5302-1219.
Представником відповідача складено акт про відмову АТ "Закарпатгаз" у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 12 грудня 2019 року, в якому зазначив, що у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) відмовлено з підстав наведених у листі від 11 грудня 2019 року №88007-Лв-5302-1219.
13 грудня 2019 року в останній день перевірки комісії також відмовлено уповноваженим представником позивача у проведенні позапланової перевірки.
Представниками відповідача складено акт за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 13 грудня 2019 року №475 (далі по тексту - акт №475), в якому зафіксовані виявлені порушення позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно - правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме, положень статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" у частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
На засіданні НКРЕКП 20 грудня 2019 року розглянуто акт від 13 грудня 2019 року №475 та прийнято постанову НКРЕКП від 20 грудня 2019 року №2981 "Про накладення штрафу на AT "Закарпатгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу".
Згідно вказаної постанови, відповідно до пунктів 11, 12 частини першої статті 17, статей 19 та 22 Закону України "Про національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", накладено на позивача штраф в розмірі 850 000,00 грн., за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме, положень статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" у частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
7. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
8. Враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, колегія суддів КАС ВС зазначає наступне.
Повноваження НКРЕКП у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", "Про ринок природного газу".
Частиною першою статті 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Згідно зі статтею 3 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом:
1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом;
2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг;
3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом;
4) державного контролю та застосування заходів впливу;
5) використання інших засобів, передбачених законом.
Частинами першою - третьою статті 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" передбачено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
Згідно з частиною четвертою статті 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" під час здійснення державного контролю Регулятор має право:
1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов;
2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу;
3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю;
4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю;