ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 грудня 2023 року
м. Київ
справа № 240/8335/19
адміністративне провадження № К/9901/1738/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Кравчука В.М., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Приватного підприємства "Черняхівська аграрна група" на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09.12.2019 (головуючий суддя: Сторчак В.Ю., судді: Граб Л.С., Іваненко Т.В.) у справі № 240/8335/19 за позовом Приватного підприємства "Черняхівська аграрна група" до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправним та скасування припису,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У червні 2019 року Приватне підприємство "Черняхівська аграрна група" (далі - ПП "Черняхівська аграрна група" або позивач) звернулося з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Житомирській області або відповідач), в якому просило визнати протиправним і скасувати припис № 204-ДК/0161Пр/03/01-19 від 02.05.2019.
Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 30.07.2019 позов задовольнив.
Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 09.12.2019 скасував рішення суду першої інстанції і ухвалив нову постанову про відмову у задоволенні позову.
Не погоджуючись із рішенням апеляційного суду, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржуване судове рішення і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 23.01.2020 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 25.07.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій установлено, що відповідно до вимог Земельного кодексу України, Законів України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", "Про охорону земель", Положення про Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області, затвердженого наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 17.11.2016 № 308, та на підставі листа Коростенського ВП ГУНП в Житомирській області № 7067 від 04.04.2019, ГУ Держгеокадастру у Житомирській області прийнято наказ від 16.04.2019 № 204-ДК про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель всіх категорій та форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства при використанні земельних ділянок на території Новинської сільської ради (за межами населеного пункту с. Новина) Коростенського району Житомирської області.
На підставі зазначеного вище наказу, посадовими особами відповідача 02.05.2019 проведена перевірка дотримання вимог земельного законодавства при використанні земельних ділянок на території Новинської сільської ради Коростенського району Житомирської області, за результатами якої складено акт перевірки № 204-ДК/274/АП/09/01/-19, а також обстеження земельної ділянки на території Новинської сільської ради (за межами населеного пункту с. Новина) Коростенського району Житомирської області загальною площею 120,10 га, що оформлено актом № 204-ДК/72/АО/10/01/-19.
Перевіркою установлено, що земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної форми власності орієнтовними площами 61,60 га та 58,50 га на території Новинської сільської ради (за межами населеного пункту с.Новина) Коростенського району Житомирської області закультивовано, що є порушенням земельного законодавства, а саме: самовільне зайняття земельних ділянок. Вищевказане порушення призводить до значних втрат бюджету Новинської сільськї ради. Відповідно до листа Коростенського ВП ГУНП в Житомирській області за №7067 від 04.04.2019 культивацію земельних ділянок здійснила ПП "Черняхівська аграрна група", яка зареєстрована за адресою: смт. Черняхів, вул. Мельнична, 6.
За результатами проведеної перевірки та встановлених порушень, відповідачем винесено припис від 02.05.2019 № 204-ДК/0161Пр/03/01-19, яким від позивача у строк до 31.05.2019 вимагалося усунути порушення вимог земельного законодавства - оформити речові права на земельні ділянки або припинити факт самовільного зайняття земельних ділянок.
Позивач, не погоджуючись із цим приписом, звернувся до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач стверджує, що при здійсненні державного нагляду (контролю) за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідач повинен був дотримуватися вимог Закону України від 05.04.2007 №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877-V). Такий висновок узгоджується із позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 10.07.2018 у справі №818/1511/17 та від 10.01.2019 у справі № 823/922/17. Водночас, всупереч вимогам Закону № 877-V, перевірка проведена із суттєвими процедурними порушеннями, зокрема: перевірка призначена за відсутності на те законодавчо визначених підстав, а також у наказі не зазначено суб`єкта господарювання, щодо якого планується здійснити захід; перевірку проведено за відсутності уповноваженої особи ПП "Черняхівська аграрна група". Також позивач наполягає, що оскаржуваний припис винесено на підставі припущень, без підтвердження належними та допустимим доказами того, що саме позивачем здійснювалась культивація земельних ділянок.
Відповідач позов не визнав. Стверджує, що контроль за використанням та охороною земель є прямим обов`язком інспекторів. Виключно Законом України від 19.06.2003 № 963-IV "Про державний контроль за використанням та охороною земель" (далі - Закон № 963-IV) визначено перелік конкретних дій та заходів на вчинення яких уповноважено державних інспекторів. Вважає помилковими доводи позивача про те, що перевірка мала відбуватися у порядку, встановленому Законом № 877-V, оскільки зазначений нормативний документ стосується безпосередньо сфери господарської діяльності суб`єктів господарювання та жодним чином не стосується перевірок дотримання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель, де об`єктом державного контролю є земля. Наполягає, що оскаржуваний припис прийнятий у спосіб та у межах повноважень, визначених спеціальним законодавством.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що після втрати чинності наказів Міністерства аграрної політики та продовольства України від 19.02.2013 № 104 та від 12.07.2012 № 424, порядок проведення перевірки суб`єктів господарювання у сфері дотримання законодавства щодо охорони та використання земель має здійснюватися відповідно до Закону № 877-V. Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 10.01.2019 у справі № 823/922/17, від 28.02.2019 у справі № 813/3201/17, від 13.06.2019 у справі № 815/5113/17.
Суд першої інстанції констатував, що у Законі № 877-V відсутні застереження щодо непоширення його дії на правовідносини, що виникають із земельних питань.
Також суд першої інстанції погодився із позицією позивача щодо проведення перевірки із процедурними порушеннями, зокрема заначив, що в силу приписів статті 6 Закону № 877-V лист Коростенського ВП ГУНП в Житомирській області не може бути підставою для призначення позапланового заходу, а акт, складений за результатами перевірки, не містить усіх обов`язкових реквізитів.
Крім того, за висновками суду першої інстанції, у ході судового розгляду не підтверджено факту самовільного використання ПП "Черняхівська аграрна група" земельної ділянки.
Відмовляючи у задоволенні позову, апеляційний суд виходив з того, що контроль за дотриманням вимог земельного законодавства є прямим обов`язком відповідача, однією з законодавчо встановлених форм здійснення такого контролю є проведення перевірок земельних ділянок, за результатом проведення яких посадові особи відповідача в межах законодавчо наданих повноважень мають право складати акти перевірок у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель.
Апеляційний суд зазначив, що Закон № 963-IV визначає правові основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, як об`єктом такого контролю. Натомість Законом № 877-V врегульовані підстави та порядок проведення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності та винятково щодо суб`єктів господарювання.
У контексті зазначених висновків, апеляційний суд констатував, що у спірному випадку перевірка проведена відповідачем не суб`єкта господарювання - ПП "Черняхівська аграрна група", а об`єкта - земельні ділянки. За результатами перевірки складено акт обстеження земельної ділянки, акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки та винесено припис про усунення порушень. При проведенні перевірки державний інспектор встановив, що земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної форми власності орієнтовною площею 61,6 га та 58,5 га відповідно на території Новинської сільської ради (за межами населеного пункту с. Новина) Коростенського району закультивовано, що є порушенням вимог земельного законодавства, а саме - самовільне зайняття земельних ділянок. Відповідно до листа Коростенського ВП ГУНП в Житомирській області, культивацію земельних ділянок здійснило ПП "Черняхівська аграрна група".
За наведених вище обставин, апеляційний суд визнав безпідставними висновки суду першої інстанції щодо недотримання відповідачем вимог Закону № 877-V при винесені оскаржуваного припису, оскільки державний інспектор перевіряв земельну ділянку, а не господарську діяльність підприємства.
При вирішенні цієї справи апеляційний суд врахував правову позицію Верховного Суду, що викладена у постанові від 15.07.2019 у справі № 140/2320/18.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судом апеляційної інстанції неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до скасування законного рішення суду першої інстанції. Скаржник наполягає, що спірні правовідносини врегульовані Законом № 877-V. Водночас перевірка призначена з непередбачених на те статтею 6 Закону № 877-V підстав, а акт перевірки не містить обов`язкових реквізитів.
Наполягає, що апеляційним судом не враховані висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 10.07.2018 у справі № 818/1511/17, від 10.01.2019 у справі № 823/922/17, від 28.02.2019 у справі № 813/3201/17, від 13.06.2019 у справі № 815/5113/17.
Крім того, за твердженнями скаржника, у ході судового розгляду не підтверджений той факт, що культивацію земельних ділянок здійснив саме позивач.
Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому з посиланням на законність та обґрунтованість рішення суду апеляційної інстанції просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення без змін. Зазначає, що предметом перевірки у цьому випадку є земельні ділянки, а не господарська діяльність позивача. Наполягає на законності прийнятого ним припису. Також відповідач стверджує, що правові висновки апеляційного суду узгоджуються із останньою правовою позицією Верховного Суду з питань застосування норм права у подібних правовідносинах.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.
Земельні відносини, що виникають при використанні надр, лісів, вод, а також рослинного і тваринного світу, атмосферного повітря, регулюються цим Кодексом, нормативно-правовими актами про надра, ліси, води, рослинний і тваринний світ, атмосферне повітря, якщо вони не суперечать цьому Кодексу (частина друга статті 3 ЗК України).
Суть і завдання земельного законодавства визначено положеннями статті 4 ЗК України, згідно із якою земельне законодавство включає цей Кодекс, інші нормативно-правові акти у галузі земельних відносин; завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Згідно зі статтею 187 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.
Відповідно до частини першої статті 188 ЗК України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом (частина друга статті 188 ЗК України).
Закон № 963-IV визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.
У статті 2 Закону № 963-IV визначені основні завдання державного контролю за використанням та охороною земель, до яких належать:
забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України;
забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони та раціонального використання земель;
запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення;
забезпечення додержання власниками землі та землекористувачами стандартів і нормативів у сфері охорони та використання земель, запобігання забрудненню земель та зниженню родючості ґрунтів, погіршенню стану рослинного і тваринного світу, водних та інших природних ресурсів.
Основними принципами здійснення державного контролю за використанням та охороною земель положеннями статті 3 цього ж Закону визначено, зокрема:
забезпечення раціонального використання та охорони земель як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави;
пріоритет вимог екологічної безпеки у використанні земельних ресурсів над економічними інтересами;
повне відшкодування шкоди, заподіяної довкіллю внаслідок порушення земельного законодавства України;
поєднання заходів економічного стимулювання і відповідальності у сфері використання та охорони земель.
Статтею 4 Закону № 963-IV визначено, що об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
Відповідно до статті 9 Закону № 963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом:
проведення перевірок;
розгляду звернень юридичних і фізичних осіб;
участі в прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об`єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель;
розгляду документації із землеустрою, пов`язаної з використанням та охороною земель;
проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.
Повноваження державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель та дотриманням вимог законодавства України про охорону земель регламентовані положеннями статті 10 Закону №963-IV, згідно із частиною першою якої державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема:
безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;
давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;
складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;
звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства про охорону земель можуть мати й інші повноваження відповідно до закону (частина друга статті 10 Закону № 963-IV).