ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 грудня 2023 року
м. Київ
справа № 280/668/20
адміністративне провадження № К/9901/43007/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління з питань праці Запорізької міської ради на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13 травня 2021 року (головуючий суддя Семененко М.О.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2021 року (головуючий суддя Чабаненко С.В., судді: Чумак С.Ю., Юрко І.В.) у справі № 280/668/20 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Вайн-Стори" до Управління з питань праці Запорізької міської ради про визнання протиправним та скасування наказу, визнання протиправною та скасування постанови,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У січня 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Вайн-Стори" (далі також позивач або ТОВ "Вайн-Стори") звернулося до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Управління з питань праці Запорізької міської ради (далі також відповідач), у якому, з урахуванням заяви про зміну (доповнення) предмету позову, просило суд:
визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 11 грудня 2019 року № 278р "Про організацію інспекційного відвідування";
визнати протиправним та скасувати постанову відповідача про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами № ОМС-ЗП4329/1051/НП/СПТД-ФС від 09 січня 2020 року.
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 13 травня 2021 року позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано наказ Управління з питань праці Запорізької міської ради від 11.12.2019 № 279р "Про організацію інспекційного відвідування".
Визнано протиправною та скасовано постанову Управління з питань праці Запорізької міської ради про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами № ОМС-ЗП4329/1051/НП/СПТД-ФС від 09.01.2020.
Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2021 року рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13 травня 2021 року залишено без змін.
26 листопада 2021 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга відповідача, надіслана 23 листопада 2021 року, в якій скаржник просить скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13 травня 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2021 року і прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити.
Ухвалою Верховного Суду від 22 грудня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
Ухвала про відкриття касаційного провадження у цій справі отримана уповноваженим представником позивача 11 січня 2022 року. Проте відзиву на касаційну скаргу не надходило, що не перешкоджає касаційному перегляду рішень судів попередніх інстанцій.
Ухвалою Верховного Суду від 14 грудня 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Запорізької міської ради № 65 від 19 грудня 2018 року затверджено Положення про Управління з питань праці Запорізької міської ради (нова редакція), на яке в межах міста Запоріжжя покладено обов`язок забезпечувати контроль за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення (електронний ресурс: https://zp.gov.ua/upload/content/o_1cvktsal6j1uvgmjh95621hll1b.pdf).
10 грудня 2019 року головним спеціалістом відділу державного контролю за додержанням законодавства про працю Управління з питань праці Запорізької міської ради Москаленко Є.А. подано на ім`я начальника Управління з питань праці Запорізької міської ради службову записку, за змістом якої, за аналізом інформації, отриманої з джерел Інтернет-ресурсу за посиланням http://www.vnutri.org/vina-mira-torgovyiy-dom/, вбачається використання в мережі магазинів "Вина мира" у м. Запоріжжі праці осіб без належного оформлення трудових відносин. В ході підготовки до проведення інспекційного відвідування, керуючись пунктом 6 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою КМУ від 21 серпня 2019 року № 823 (далі також Порядок № 823), була одержана інформація: зокрема, в магазинах "Вина мира" за адресами м. Запоріжжя, вулиця Шкільна, 10-а та вул. Чарівна 40/Б, господарську діяльність здійснює ТОВ "ВАЙН-СТОРИ".
За результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, та на підставі підпункту 3 пункту 5 Порядку № 823, наказом начальника Управління з питань праці Запорізької міської ради "Про організацію інспекційного відвідування" від 11.12.2019 № 278 р заступнику начальника управління - начальнику відділу державного контролю за додержанням законодавства про працю Трещук Ю.Ф. наказано організувати інспекційне відвідування ТОВ "ВАЙН-СТОРИ" з питань виявлення неоформлених трудових відносин у термін до 24.12.2019.
На підставі цього наказу начальником Управління з питань праці Запорізької міської ради виписано направлення на ім`я посадових осіб відповідача на проведення заходу державного нагляду (контролю) у вигляді інспекційного відвідування за № 208-Н від 11 грудня 2019 року, в якому визначено: місцезнаходження об`єктів відвідування - пр. Соборний, буд.171, м. Запоріжжя та вул. Чарівна, буд.40/б, м. Запоріжжя; період проведення відповідного заходу - з 16.12.2019 по 17.12.2019; предмет здійснення заходу - виявлення неоформлених трудових відносин; підстави проведення заходу - підпункт 3 пункту 5 Порядку № 823, наказ "Про організацію інспекційного відвідування" від 11 грудня 2019 року № 278 р.
17 грудня 2019 року фахівцями Управління з питань праці Запорізької міської ради складено Акт про неможливість проведення інспекційного відвідування № ОМС-ЗП 4329/1051/НП у зв`язку зі створенням перешкод у діяльності інспектора праці, зокрема, у вигляді:
ненадання інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування;
ненадання доступу до виробничих, службових, адміністративних приміщень об`єкта відвідування, в яких використовується наймана праця;
ненадання працівниками об`єкта відвідування усних та/або письмових пояснень з питань, що стосуються законодавства про працю;
відсутністю уповноваженої особи об`єкта відвідування за місцезнаходженням.
Акт про неможливість проведення інспекційного відвідування направлено на адресу позивача супровідним листом від 23 грудня 2019 року № 01-15/1508, який отримано адресатом 27 грудня 2019 року.
На підставі Акта про неможливість проведення інспекційного відвідування за № ОМС-ЗП 4329/1051/НП від 17 грудня 2019 року Управлінням з питань праці Запорізької міської ради винесено постанову № ОМС-ЗП4329/1051/НП/СПТД-ФС від 09 січня 2020 року про накладення уповноваженими посадовими особами на ТОВ "ВАЙН-СТОРИ" штрафу у розмірі 417 300,00 гривень, яка отримана позивачем 16 січня 2020 року.
Наказ відповідача "Про організацію інспекційного відвідування" від 11 грудня 2019 року № 278 р та постанова про накладення штрафу № ОМС-ЗП4329/1051/НП/СПТД-ФС від 09 січня 2020 року є предметом оскарження у цій справі.
IIІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
Позивач з покликанням на норми Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05 квітня 2007 № 877-V (далі - Закон № 877-V) вказує на неприпустимість проведення перевірок суб`єктів господарювання за анонімними та іншими безпідставними заявами.
Також зазначає, що позаплановий захід здійснювався без наявності підстав, передбачених Законом № 877-V. При цьому, вказаним Законом не передбачено такої форми проведення заходу державного нагляду (контролю) як інспекційне відвідування. Водночас наголосив на тому, що Порядок № 823, нормами якого керувався відповідач під час проведення позапланового заходу, суперечить Закону № 877-V.
Відповідач у відзиві на позов зазначив, що за результатами аналізу службової записки головного спеціаліста відділу державного контролю за додержанням законодавства про працю Москаленко Є.А., складеної на підставі інформації, отриманої з джерел інтернет-ресурсу, з якої вбачається використання в мережі магазинів "Вина Мира" у м. Запоріжжі праці осіб без належного оформлення трудових відносин, начальником Управління з питань праці Запорізької міської ради видано оскаржуваний наказ про організацію інспекційного відвідування.
Звертає увагу, що при призначенні та проведенні інспекційного заходу відповідачем дотримані норми чинного законодавства, в тому числі Порядку № 823, який є обов`язковим до виконання нормативно-правовим актом. Щодо доводів позивача про порушення відповідачем норм Закону № 877-V вказує, що за положеннями частини 5 статті 2 вказаного Закону № 877-V органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання лише вимог статті 1, статті 3, частин 1, 4, 6-8, абзацу 2 частини 10, частин 13 та 14 статті 4, частин 1-4 статті 5, частини 3 статті 6, частин 1-4 та 6 статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини 3 статті 22 цього Закону.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність правових підстав для проведення інспекційного відвідування, а відповідно, наказ Управління з питань праці Запорізької міської ради від 11 грудня 2019 року № 278 р та, як наслідок, постанова про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №ОМС-ЗП4329/1051/НП/СПТД-ФС від 09 січня 2020 року, прийнята за результатами його проведення, судом визнані протиправними та такими, що підлягають скасуванню.
За позицією судів попередніх інстанцій, аналіз нормативно - правових актів, що регулюють спірні правовідносини, дає підстави для висновку, що під час прийняття рішення про призначення інспекційного відвідування орган контролю за додержанням законодавства про працю може аналізувати як інформацію, отриману із засобів масової інформації, так і інші джерела інформації, доступ до яких не обмежений законодавством, що також висловлено у постановах Верховного Суду.
Водночас реалізація такого права має узгоджуватись зі положеннями абзацу 6 статті 3 Закону України № 877-V, згідно із якими у разі використання інших джерел інформації, крім засобів масової інформації, відповідач має бути обізнаним щодо джерела походження/отримання такої інформації.
Використана в цьому випадку відповідачем інформація з інтернет-ресурсу http://www.vnutri.org/vina-mira-torgovyiy-dom/ не містить посилання на автора та відповідно джерело походження цієї інформації невідоме, що свідчить про заборону використання цієї інформації в силу положень абзацу 6 статті 3 Закону України № 877-V.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
В обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач покликається на постанови Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року у справі № 200/11885/18-а, від 07 квітня 2021 року у справі № 1340/4355/18, від 21 травня 2021 року у справі № 183/6018/18, від 01 червня 2021 року у справі № 360/1687/19, від 28 вересня 2021 року у справі № 520/1204/2020, від 21 жовтня 2021 року у справі № 340/3112/19, в яких, на його думку, викладені висновки щодо співвідношення юридичної сили актів законодавства при визначенні підстав для призначення інспекційних відвідувань, а також обґрунтованості призначення інспекційного відвідування за підпунктом 3 пункту 5 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю.
За позицією скаржника, системний аналіз зазначених рішень Верховного Суду дає підстави для наступних висновків:
1) в силу положень Конституції України, Закону України "Про міжнародні договори України", КЗпП України, Конвенція міжнародної організації праці про інспекцію праці у промисловості та торгівлі 1947 року № 81, яка визначає безумовне дискреційне повноваження інспектора праці самостійно приймати рішення щодо необхідності проведення інспектування, у співвідношенні з національним законодавством України, зокрема, Законом № 877-V, Порядком № 823, має вищу юридичну силу;
2) на виконання взятих вищезазначених міжнародно-правових зобов`язань, відповідно до частини 1 статті 259 КЗпП України частини 3 статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Кабінетом Міністрів України затверджено Порядок № 823, яким суттєво розширено перелік підстав для проведення заходів державного контролю;
3) норма підпункту 3 пункту 5 Порядку № 823 допускає призначення та проведення інспекційного відвідування за рішенням керівника органу контролю виключно з питань виявлення неоформлених трудових відносин, прийнятим за результатами аналізу інформації, отриманої як із засобів масової інформації, так із інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством;
4) норма підпункту 3 пункту 5 Порядку № 823 не містить обмежень щодо джерел інформації та її змісту, отримання якої органом контролю за додержанням законодавства про працю може стати підставою для інспекційного відвідування, окрім того, що доступ до такої інформації має бути обмежений законодавством. Цією нормою не встановлено вичерпного переліку джерел інформації, натомість передбачено, що інформація може надходити і з інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством. Крім того, законодавець не пов`язує підставу проведення інспекційного відвідування з обов`язковістю наявної інформації у таких джерелах стосовно конкретної особи, оскільки такі висновки віднесено до компетенції керівника органу контролю результатами здійсненого ним аналізу інформації.
Скаржник акцентує увагу на тому, що зміст інформації, отриманої як із засобів масової інформації, так і з інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, на підставі якої керівником органу контролю приймається рішення про призначення інспекційного відвідування, охоплюється одним підпунктом 3 пункту 5 Порядку № 823.
Водночас зазначає, що фактичною підставою видання наказу є інформація, отримана з джерел інтернет-ресурсу, та службова записка головного спеціаліста відділу державного контролю за додержанням законодавства про працю Москаленка Є.А. від 10 грудня 2019 року, складена на підставі аналізу такої інформації.
Так, на зазначеному ресурсі (що є джерелом інформації, доступ до якого не обмежений законодавством) розміщений відгук про роботодавця - мережу магазинів "Вина Миру", розташованих саме на території міста Запоріжжя).
За позицією скаржника, поняття "інформація, отримана із засобів масової інформації та інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством", що використовується в підпункті 3 пункту 5 Порядку № 823 та "заява" в розумінні абзацу 6 статті 3 Закону № 877-V є абсолютно різними за своїм змістом поняттями.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з пунктами 1, 7 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96, Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику, крім іншого, з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю. Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Відповідно до пункту 1 частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України. У цій нормі відтворено частину другу статті 19 Конституції України.
Адміністративні суди повинні перевіряти рішення (дії, бездіяльність) суб`єктів владних повноважень на відповідність частині другій статті 19 Конституції України. У такий спосіб адміністративні суди не лише виконують завдання, передбачене пунктом 1 частини другої статті 2 КАС України, а й забезпечують пряму дію Конституції України, захист конституційного ладу та прав людини від органів держави, що діють без передбачених законом підстав та за межами своїх повноважень.
Спірні у цій справі правовідносини врегульовані, зокрема, Законом від 5 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі також Закон № 877-V), статтею 259 КЗпП України, а також Порядком № 823.
Частиною 4 статті 2 Закону № 877-V передбачено, що заходи контролю здійснюються, зокрема, органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.
Зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону (частина третя статті 2 Закону № 877-V).
Отже, органи Державної служби України з питань праці при проведенні заходів державного нагляду (контролю) керуються цим Законом з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.
Водночас, частиною четвертою статті 4 Закону № 877-V передбачено, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.