ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 грудня 2023 року
м. Київ
справа № 280/2381/19
провадження № К/9901/30351/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Укрінспецмаш"
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 15 липня 2021 року (головуючий суддя Лукманова О.М., судді Дурасова Ю.В., Божко Л.А.)
у справі №280/2381/19
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Укрінспецмаш"
до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області,
третя особа: Токмацька районна державна адміністрація Запорізької області
про визнання дій протиправними.
І. РУХ СПРАВИ
1. У травні 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Укрінспецмаш" (ТОВ "Укрінспецмаш") звернулося до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області, в якому просило суд визнати протиправними дії державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Держгеокадастру у Запорізькій області - головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земельну Великобілозерському, Кам`янсько-Дніпровському районах та м. Енергодарі управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Москаленко С.А. та головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель в Якимівському, Веселівському, Мелітопольському районах та м. Мелітополі управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Щоки Н.В. щодо проведення перевірки позивача, за результатами якої складений Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом земельної ділянки від 13 листопада 2018 року №790/0/92-18-ДК/09/01-18; визнати протиправними дії першого заступника начальника Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Дикобаєвої Я.В. щодо підписання та направлення на адресу Токмацької районної державної адміністрації Запорізької області "клопотання з питань дотримання вимог земельного законодавства" від 14 листопада 2018 року №790/0/92-18-ДК/0009/КВ/06/01-18 за результатами розгляду "Акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом земельної ділянки" від 13 листопада 2018 року №790/0/92-18-ДК/812/АП/09/01/-18.
2. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 18 листопада 2020 року позов задоволено.
3. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 15 липня 2021 року рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 18 листопада 2020 року скасовано, у задоволенні позову відмовлено.
4. Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції, позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
5. Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 26 вересня 2018 року Головним управлінням Держгеокадастру у Запорізькій області видано наказ № 615-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності", яким доручено державним інспекторам у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Запорізької області - головному спеціалісту відділу контролю за використанням та охороною земель у Великобілозерському, Камянсько-Дніпровському районах та м. Енергодарі Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Москаленко Є.А. та головному спеціалісту відділу контролю за використанням та охороною земель в Якимівському, Веселівському, Мелітопольському районах та м. Мелітополі Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Щоці Н.В. у термін з 28 вересня 2018 року по 29 жовтня 2018 року здійснити зазначений у пункті 1 наказу захід державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
7. Підставою для винесення наказу про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель було звернення Токмацького відділення поліції Пологівського відділу поліції ГУНП в Запорізькій області від 08 серпня 2018 року №6068/75/01-2018, в якому Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області повідомлено, що в діях представників ТОВ "Укрінспецмаш" відсутні ознаки кримінального правопорушення, проте вбачаються ознаки адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 53 КУпАП.
8. Доповідною запискою від 12 листопада 2018 року № 2496/3-18-0.4 головний спеціаліст відділу контролю за використанням та охороною земель у Великобілозерському, Камянсько-Дніпровському районах та м. Енергодарі Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Москаленко Є. А. доповів про необхідність внесення змін до пунктів 2, 3 наказу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області від 26 вересня 2018 року № 615-ДК у частині зміни терміну виконання (внести зміни у період, в якому має бути здійснена перевірка).
9. Наказом Головного управління від 12 листопада 2018 року № 790-ДК "Про внесення змін до наказу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області від 26 вересня 2018 року № 615-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності" внесено зміни до вищезазначеного наказу, викладено пункти 2 та 3 у такій редакції: "державним інспекторам у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Запорізької області - головному спеціалісту відділу контролю за використанням та охороною земель у Великобілозерському, Камянсько-Дніпровському районах та м. Енергодарі Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Москаленко Є.А. та головному спеціалісту відділу контролю за використанням та охороною земель в Якимівському, Веселівському, Мелітопольському районах та м. Мелітополі у термін з 12 листопада 2018 року по 12 грудня 2018 року здійснити зазначений у пункті 1 цього наказу захід державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів".
10. 11 жовтня 2018 року державним інспекторам у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Запорізької області - головному спеціалісту відділу контролю за використанням та охороною земель у Великобілозерському, Камянсько-Дніпровському районах та м. Енергодарі Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Москаленко Є.А. направлено до Токмацької районної державної адміністрації клопотання про надання документів, матеріалів, необхідних для проведення перевірки. Подібне клопотання направлене до ТОВ "Укрінспецмаш".
11. Листом від 03 листопада 2018 року № 2276 Токмацька районна державна адміністрація Запорізької області направила запитувані документи.
12. 13 листопада 2018 року здійснено державний контроль за дотриманням земельного законодавства у процесі передачі в оренду ТОВ "Укрінспецмаш" земельних ділянок як об`єкта перевірки, які знаходяться на території Новопрокопівської сільської ради та складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства.
13. Актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 13 листопада 2018 року №№790/0/92-18-ДК/0009/КВ/06/01-18 встановлено, що розпорядженням Токмацької РДА від 30 травня 2016 року №199 "Про передачу нерозподілених (не витребуваних) земельних часток (паїв) із земель колективної власності колишнього КСП "ім. Ілліча" в оренду TOB "Укрінспецмаш" для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за межами населеного пункту на території Новопрокопівської сільської ради Токмацького району Запорізької області" передано в оренду TOB "Укрінспецмаш" єдиним масивом загальною площею 100,00 га, угіддя - пасовища до моменту отримання власниками земельних часток (паїв) документів, що посвідчують право власності на ділянки, але не більше ніж 49 років; розпорядженням Токмацької РДА від 15 вересня 2016 року №333 "Про внесення змін до розпорядження голови районної державної адміністрації" від 30 травня 2016 року №199 "Про передачу нерозподілених (не витребуваних) земельних часток (паїв) із земель колективної власності колишнього КСП "ім. Ілліча" в оренду TOB "Укрінспецмаш" для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за межами населеного пункту на території Новопрокопівської сільської ради Токмацького району Запорізької області внесені зміни до розпорядження; 23 вересня 2016 року укладено договір оренди невитребуваних земельних часток (паїв) між Токмацькою РДА та TOB "Укрінспецмаш", договір зареєстрований у книзі записів реєстрації договорів оренди земельних часток (паїв) Новопрокопівської сільської ради 10 жовтня 2016 року за №22; розпорядженням Токмацької РДА від 02 червня 2016 року №204 "Про передачу нерозподілених (не витребуваних) земельних часток (паїв) із земель колективної власності колишнього КСП "ім. Ілліча" в оренду TOB "Укрінспецмаш" для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за межами населеного пункту на території Новопрокопівської сільської ради Токмацького району Запорізької області" передано в оренду TOB "Укрінспецмаш" єдиним масивом загальною площею 35,00 га, угіддя - рілля до моменту отримання власниками земельних часток (паїв) документів, що посвідчують право власності на ділянки, але не більше ніж 49 років; розпорядженням Токмацької РДА від 15 вересня 2016 року №332 "Про внесення змін до розпорядження голови районної державної адміністрації від 02 червня 2016 року № 204 "Про передачу нерозподілених (не витребуваних) земельних часток (паїв) із земель колективної власності колишнього КСП "ім. Ілліча" в оренду TOB "Укрінспецмаш" для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за межами населеного пункту на території Новопрокопівської сільської ради Токмацького району Запорізької області" внесені зміни до розпорядження; 23 вересня 2016 року укладені договори оренди невитребуваних земельних часток (паїв) між Токмацькою РДА та TOB "Укрінспецмаш", договори зареєстровані у книзі записів реєстрації договорів оренди земельних часток (паїв) Новопрокопівської сільської ради від 10 жовтня 2016 року №26 (загальна площа 12,3486 га), від 10 жовтня 2016 року №25 (загальна площа 11,4963 га), від 10 жовтня 2016 року № 24 (загальна площа 11,1554 га); розпорядженням Токмацької РДА від 15 липня 2016 року №269 "Про передачу нерозподілених (не витребуваних) земельних часток (паїв) із земель колективної власності колишнього КСП "ім. Ілліча" в оренду TOB "Укрінспецмаш" для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за межами населеного пункту на території Новопрокопівської сільської ради Токмацького району Запорізької області" передано в оренду TOB "Укрінспецмаш" єдиним масивом загальною площею 255,00 га, угіддя - пасовища та сіножаті до моменту отримання власниками земельних часток (паїв) документів, що посвідчують право власності на ділянки, але не більше ніж 49 років; 23 вересня 2016 року укладені договори оренди невитребуваних земельних часток (паїв) між Токмацькою РДА та TOB "Укрінспецмаш", які зареєстровані у книзі записів реєстрації договорів оренди земельних часток (паїв) Новопрокопівської сільської ради: від 10 жовтня 2016 року №23 (загальна площа 28,0458 га), від 10 жовтня 2016 року №21 (загальна площа 226,9542 га); розпорядженням Токмацької РДА від 26 травня 2016 року №191 "Про передачу нерозподілених (не витребуваних) земельних часток (паїв) із земель колективної власності колишнього КСП "ім. Ілліча" в оренду TOB "Укрінспецмаш" для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за межами населеного пункту на території Новопрокопівської сільської ради Токмацького району Запорізької області" передано в оренду TOB "Укрінспецмаш" єдиним масивом загальною площею 150,00 га, угіддя - пасовища до моменту отримання власниками земельних часток (паїв) документів, що посвідчують право власності на ділянки, але не більше ніж 49 років; розпорядженням Токмацької районної державної адміністрації від 11 січня 2017 року №8 "Про внесення змін до розпорядження голови районної державної адміністрації від 26 травня 2016 року № 191 "Про передачу нерозподілених (не витребуваних) земельних часток (паїв) із земель колективної власності колишнього КСП "ім. Ілліча" в оренду TOB "Укрінспецмаш" для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за межами населеного пункту на території Новопрокопівської сільської ради Токмацького району Запорізької області" внесені зміни до розпорядження; 22 лютого 2017 року укладені договори оренди не витребуваних земельних часток (паїв) між Токмацькою РДА та TOB "Укрінспецмаш", які зареєстровані у книзі записів реєстрації договорів оренди земельних часток (паїв) Новопрокопівської сільської ради від 22 лютого 2017 року №30 (загальна площа 27,5000 га), від 22 лютого 2017 року №29 (загальна площа 87,8867 га). У акті вказано про виїзд на місце та здійснення огляду земельних ділянок, які є об`єктом перевірки за результатами яких встановлено, що земельні ділянки під рілля використовується для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
14. Відповідно до акту перевірки, передача в оренду нерозподілених (невитребуваних) земельних ділянок власників земельних часток (паїв), які не виділені в натурі (на місцевості) цим власникам (пасовища, сіножаті, багаторічні насадження), у порядку, встановленому статтею 13 Закону України "Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)", можлива тільки після розроблення та затвердження проекту організації території земельних часток (паїв) або після розробки технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та її затвердження. Розпорядження Токмацької РДА від 30 травня 2016 року №199, від 15 вересня 2016 року №333, від 02 червня 2016 року №204, від 15 вересня 2016 року № 332, від 15 липня 2016 року №269; від 26 травня 2016 року №191, від 11 січня 2017 року №8 прийняті з порушенням статті 123 Земельного кодексу України, а саме: передача несформованих земельних ділянок в оренду відбулась без розробки та затвердження технічної документації та присвоєння кадастрового номеру.
15. Головним управлінням Держгеокадастру у Запорізькій області 14 листопада 2018 року направлено клопотання №790/0/92-18-ДК/0009/КВ/06/01/18 до Токмацької РДА, яким запропоновано вказані вище розпорядження привести у відповідність до вимог чинного законодавства або вжити заходи щодо припинення права користування земельною ділянкою відповідно до закону.
16. Листом від 18 грудня 2018 року № 2501/1/-109 Токмацька РДА повідомила Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області, що розпорядженням Запорізької ОДА від 10 грудня 2018 року №655 скасовано розпорядження голови Токмацької РДА.
17. До матеріалів справи долучено копію розпорядження голови Запорізької обласної державної адміністрації від 10 грудня 2018 року №655 "Про скасування розпоряджень голови Токмацької райдержадміністрації від 30 травня 2016 року №199, від 15 вересня 2016 року №333, від 02 червня 2016 року №204, від 15 вересня 2016 року №332, від 15 липня 2016 року №269, від 26 травня 2016 року №191, від 11 січня 2017 року №8".
18. Встановлено, що ТОВ "Укрінспецмаш" оскаржено розпорядження Запорізької ОДА від 10 грудня 2018 року №655 у судовому порядку.
19. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 19 червня 2019 року у справі № 280/786/19 відмовлено у задоволенні позовних вимог ТОВ "Укрінспецмаш" до Запорізької обласної державної адміністрації, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Токмацька районна державна адміністрація Запорізької області, Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: Новопрокопівська сільська рада щодо визнання незаконним та скасування розпорядження голови Запорізької обласної державної адміністрації від 10 грудня 2018 року №655 "Про скасування розпоряджень голови Токмацької райдержадміністрації від 30.05.2016 №199, від 15.09.2016 №333, від 02.06.2016 №204, від 15.09.2016 №332, від 15.07.2016 №269, від 26.05.2016 №191, від 11.01.2017 №8". Рішення не набрало законної сили через оскарження в апеляційному порядку.
20. Оскільки ТОВ "Укрінспецмаш" не отримувало від Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області чи державних інспекторів, які проводили перевірку Акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом земельної ділянки від 13 листопада 2018 року №790/0/92-18- ДК/812/АП/09/01/-18 та враховуючи ту обставину, що позивач не був присутній чи повідомлений про проведення такої перевірки державними інспекторами, представником ТОВ "Укрінспецмаш" 15 квітня 2019 року до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області подано адвокатський запит (вхідний номер 1905/0/1-19).
21. 07 травня 2019 року представником позивача отримано лист від відповідача з додатками.
22. Вважаючи, що право позивача порушено протиправними діями відповідача по складанню акту перевірки третьої особи, вважаючи, що оскільки за результатами таких протиправних дій порушуються права та обов`язки позивача, останній звернувся до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
23. Задовольняючи позов, суд першої інстанції керувався тим, що до спірних правовідносин застосовується Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". При цьому призначення проведення перевірки на підставі листа від 08 серпня 2018 року №6068/75/01-2018 є безпідставним, оскільки після надання відповіді в добровільному порядку, та за відсутності вимог начальника Токмацького відділення поліції про проведення перевірки, закон не передбачає підстав для проведення такої, що вказує на незаконність її призначення.
12 листопада 2018 року, тобто після втрати чинності Наказу №615-ДК, в.о. начальника Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області видано наказ №790-ДК "Про внесення змін до наказу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області від 26 вересня 2018 року №615-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності". З урахуванням того, що Наказ №615-ДК вичерпав свою дію 30 жовтня 2018 року, а Наказ №790-ДК (в тому числі пункт 1) не містить конкретного заходу державного контролю, захід державного контролю Наказом №790-ДК не визначено. Наказ №790-ДК не містить прізвища, ім`я та по батькові державного інспектора, який (яка) повинна проводити перевірку - а саме: Шоки Н.В., а також взагалі не містить найменування Управління Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області, де працює інспектор.
24. Суд першої інстанції вважав, що у державних інспекторів при проведенні 13 листопада 2018 року перевірки та складанні Акту перевірки, були відсутні документи, в тому числі щодо договірних відносин сторін, чи винесених орендодавцем розпоряджень, а відтак перевірка проводилась без будь-яких документів, на які посилаються інспектори. Крім того інспектори в Акті перевірки посилаються на документи, які не були надані для її проведення, також відсутні докази щодо витребування відповідачем цих документів у осіб, якими вони винесені (укладені). В будь-якому випадку без дослідження документів неможливо встановити порушення.