ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 грудня 2023 року
м. Київ
справа №420/5801/20
провадження № К/9901/3391/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Коваленко Н.В., Стародуба О.П.
розглянув порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2020 року (суддя Кравченко М.М.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2020 року (головуючий суддя Єщенко О.В., судді Димерлій О.О., Танасогло Т.М.)
у справі № 420/5801/20
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області
про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити певні дії, стягнення моральної шкоди.
І. РУХ СПРАВИ
1. У липні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернулася до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, в якому просила:
- визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру в Одеській області від 11 червня 2020 року №15-10712/13-20-СГ про відмову у наданні дозволу на поділ земельної ділянки площею 10,816 га, що перебуває у державній власності, із цільовим призначенням землі запасу, розташованої на території Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (за межами населеного пункту);
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру в Одеській області надати дозвіл на розроблення документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки: за цільовим призначенням - землі запасу, державної форми власності, орієнтовною площею 2,00 га, що має кадастровий номер: 5123783400:01:002:0450 (загальна площа 10,816 га) та виділена на викопіюванні (для визначення місцезнаходження земельної ділянки), з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства, на території Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (за межами населених пунктів);
- стягнути з відповідача на користь позивача 10 000 грн. у відшкодування завданої моральної шкоди;
- судові витрати, в тому числі сплачений судовий збір разом із комісією та витрати на професійну правничу допомогу по цій справі стягнути з відповідача на користь позивача;
- зобов`язати відповідача надати звіт про виконання рішення суду по даній справі у строки встановлені судом в порядку статті 382 КАС України.
2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2020 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2020 року, у позові відмовлено.
3. Позивач з судовими рішеннями не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2020 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2020 року і прийняти нове рішення, яким задовольнити позов повністю.
4. Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд залишити судові рішення без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 08 травня 2020 року ОСОБА_1 звернулася до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області із клопотанням, в якому просила надати дозвіл на розроблення документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки: за цільовим призначенням - землі запасу, державної форми власності, орієнтовною площею 2,00 га, що має кадастровий номер: 5123783400:01:002:0450 (загальна площа 10,816 га) та виділена на викопіюванні (для визначення місцезнаходження земельної ділянки), з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства, на території Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (за межами населених пунктів) або мотивовану відмову в наданні вказаного дозволу.
До вказаного клопотання додано копії паспорта та ідентифікаційного номеру; графічні матеріали на бажану земельну ділянку із позначенням місця її розташування, на яких зазначене розташування земельної ділянки, копії паспорту та ідентифікаційного коду.
Також, у клопотанні зазначено, що правом на безоплатну приватизацію земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства ОСОБА_1 не скористалась.
6. Розглянувши подане клопотання, Головне управління Держгеокадастру в Одеській області прийняло наказ від 11 червня 2020 року №15-10712/13-20-СГ, яким відмовило ОСОБА_1 у наданні дозволу на поділ земельної ділянки площею 10,816 га, що перебуває у державній власності, із цільовим призначенням землі запасу, розташованої на території Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (за межами населеного пункту).
Підставою відмови стала невідповідність клопотання вимогам чинного законодавства; відсутність в наданих матеріалах правовстановлюючих документів, що підтверджують наявність у заявника в користуванні цієї земельної ділянки.
7. Не погоджуючись із рішенням відповідача, посилаючись на його неправомірність та необґрунтованість, позивач звернувся до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
8. Відмовляючи у позові, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що позивач не є власником або користувачем відповідної земельної ділянки, що свідчить про відсутність обставин для його віднесення до суб`єктів звернення за одержанням технічної документації із землеустрою відповідно до частини 1 статті 26 Закону України "Про землеустрій".
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
9. Заявник, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, покликається на те, що згода землекористувача, або її відсутність та відсутність правовстановлюючих документів, що підтверджують наявність у користуванні позивача даної земельної ділянки на етапі надання дозволу на розробку документації із землеустрою, не є підставою для відмови в наданні вищевказаного дозволу відповідачем, оскільки такі обставини суперечать частині 7 статті 118 ЗК України та суперечать постановам Верховного Суду від 11 червня 2019 року у справі №826/841/17 та 14 серпня 2019 року у справі №480/4298/18.
10. На думку скаржника, висновки судів не узгоджуються з постановами Верховного Суду від 8 травня 2018 року у справі №808/7064/14, від 06 червня 2019 року в справі №824/337/16-а, в яких було зазначено, що статтями 50 та 55 Закону України "Про землеустрій" передбачено, що проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються у разі зміни цільового призначення земельних ділянок або формування нових земельних ділянок; встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) здійснюється на основі технічної документації із землеустрою, якою визначається місцеположення поворотних точок меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). Статтею 56 цього ж Закону встановлено, що для поділу або об`єднання земельних ділянок розробляється технічна документація із землеустрою у разі встановлення меж (межових знаків) на ділянках, що підлягають об`єднанню (виділенню). Постановою Верховного Суду від 24 квітня 2018 року у справі №802/1534/17-а визначено, що у випадку безоплатної приватизації земельної ділянки, яку вже сформовано (що має кадастровий номер), має розроблятись технічна документація із землеустрою щодо поділу земельної ділянки. Отже, позивачем було подано клопотання відповідно до вказівок Верховного Суду, що висловлені у його актуальній практиці.
11. Процесуальним порушенням суду першої інстанції позивач вважає прийняття до розгляду відзиву відповідача, поданого з порушенням строку, встановленого судом. Також суд першої інстанції ухвалив оскаржуване рішення до закінчення строку на подання відповіді на відзив і відповідно не врахував доводи позивача, викладені у відповіді на відзив.
12. У відзиві на касаційну скаргу відповідач підтримує висновки судів попередніх інстанцій, а також зазначає, що скаржником при поданні клопотання не надано документів на підтвердження того, що він є власником запитуваної земельної ділянки або землекористувачем, тому скаржнику правомірно відмовлено у наданні згоди на поділ земельної ділянки, адже розробляти технічну документацію щодо поділу земельної ділянки має право лише власник земельної ділянки або землекористувач за згодою власника земельної ділянки.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
14. Статтею 14 Конституції України встановлено, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
15. Це право, закріплене в Конституції України, прописано та конкретизовано в ЗК України.
16. Відповідно до пункту б частини першої статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
17. Статтею 121 ЗК України становлено розміри земельних ділянок, які можуть передаватися у власність громадян України безоплатно.
18. Згідно з пунктом "в" частини третьої статті 116 ЗК України безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
19. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 звернулась до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області із клопотанням, в якому просила відповідно до вимог статей 3, 8, 14, 68 Конституції України, статей 79-1, 84, 118, 121, 122, 186 ЗК України, статті 25 Закону України "Про землеустрій" надати дозвіл на розроблення документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки: за цільовим призначенням - землі запасу, державної форми власності, орієнтовною площею 2,00 га, що має кадастровий номер: 5123783400:01:002:0450 (загальна площа 10,816 га) та виділена на викопіюванні (для визначення місцезнаходження земельної ділянки), з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства, на території Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (за межами населених пунктів) або мотивовану відмову в наданні вказаного дозволу.
20. Однією з підстав відмови у наданні надані вказаного дозволу було те, що клопотання не відповідає вимогам чинного законодавства.
21. У статті 25 Закону України "Про землеустрій" у редакції, чинній на момент спірних правовідносин, визначено такі види документації із землеустрою:
а) схеми землеустрою і техніко-економічні обґрунтування використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць;
б) проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць;
в) проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів;
г) проекти землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій;
ґ) проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок;
д) проекти землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб;
е) проекти землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь;
є) проекти землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів;
ж) проекти землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв);
з) робочі проекти землеустрою;
и) технічна документація із землеустрою щодо визначення та встановлення в натурі (на місцевості) державного кордону України;
і) технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості);
ї) технічна документація із землеустрою щодо встановлення меж частини земельної ділянки, на яку поширюються права суборенди, сервітуту;
й) технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок;
к) технічна документація із землеустрою щодо інвентаризації земель.
22. За правилами частин першої - третьої статті 55 Закону України "Про землеустрій" встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) здійснюється відповідно до відомостей Державного земельного кадастру, матеріалів Державного фонду документації із землеустрою та оцінки земель, матеріалів топографо-геодезичних робіт.
Технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) розробляється за рішенням власника (розпорядника) земельної ділянки, землекористувача.
У разі передачі у власність та користування земельної ділянки на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування технічна документація розробляється на підставі дозволу, виданого відповідним органом.
23. Відповідно до статті 1 Закону України "Про землеустрій":
- проект землеустрою - сукупність економічних, проектних і технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом.
- технічна документація із землеустрою - сукупність текстових та графічних матеріалів, що визначають технічний процес проведення заходів з використання та охорони земель без застосування елементів проектування.
24. Проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок розробляється у таких випадках: відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності; зміни цільового призначення земель; надання земельних ділянок в оренду із земель державної або комунальної власності; безкоштовної приватизації земельних ділянок громадянами; формування земельної ділянки як об`єкта цивільних прав; продажу земельних ділянок державної та комунальної власності громадянам та юридичним особам; підготовки земельних ділянок до продажу на земельних торгах.
25. У цій справі позивач просив виділити йому 2 га зі сформованої земельної ділянки загальною площею 10,816 га.
26. Відповідно до частин 1-5 статті 79-1 ЗК України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.
Формування земельних ділянок здійснюється: у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності; шляхом поділу чи об`єднання раніше сформованих земельних ділянок; шляхом визначення меж земельних ділянок державної чи комунальної власності за проектами землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, проектами землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб, проектами землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; шляхом інвентаризації земель державної чи комунальної власності у випадках, передбачених законом; за проектами землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв).
Сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі.
Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.
Формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій - сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
27. У частині 6 статті 79-1 ЗК України визначено, що формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення здійснюються за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.
28. Пунктом й частини 2 статті 25 Закону України "Про землеустрій" визначено такий вид документації із землеустрою як технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.
29. Верховний Суд, проаналізувавши вказані норми, вважає, що проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок та технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок є різними за своєю суттю документами із землеустрою, не є тотожними за процедурою виконання цієї документації.
30. На одній частині земної поверхні неможливим є існування двох одночасно зареєстрованих земельних ділянок, координати яких перетинаються, адже частина 2 статті 79 ЗК України встановлює, що право власності на земельну ділянку поширюється в її межах на поверхневий шар.
31. Надання дозволу на розробку проекту землеустрою має на меті лише формування земельної ділянки як окремого об`єкта. Натомість, коли йдеться про формування земельної ділянки з частини вже сформованого земельного масиву, що має кадастровий номер, її відведення відбувається на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки.
32. Така правова позиція викладену у постановах Верховного Суду від 24 квітня 2018 року у справі № 802/1534/17-а, від 03 жовтня 2019 року у справі № 823/1172/17, від 30 серпня 2018 року у справі № 802/928/17-а, від 04 травня 2020 у справі № 802/1539/17-а, від 21 січня 2021 у справі №120/1615/20-а, від 07 квітня 2021 року у справі №0640/4182/18, від 30 листопада 2022 року у справі №120/2642/19-а, від 15 лютого 2023 року у справі №420/23446/21 та інших.
Схожі висновки щодо застосування норм права викладені й у постанові Верховного Суду від 04 травня 2022 року у справі №802/1446/17-а.
33. Матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_1 13 лютого 2020 року вже зверталася до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою і отримало відмову у формі наказу від 20 березня 2020 року №15-5136/13-20-СГ.
34. У відповідь на адвокатський запит Головне управління Держгеокадстру в Одеській області роз`яснило позивачу, зокрема, що відповідно до частини 1 статті 27 Закону України "Про Державний земельний кадастр" у разі поділу або об`єднання земельних ділянок запис про державну реєстрацію земельної ділянки та кадастровий номер земельної ділянки скасовуються, а Поземельна книга на таку земельну ділянку закривається. Отже, для скасування даного кадастрового номера, необхідно розробити технічну документацію із землеустрою щодо поділу цієї земельної ділянки. Відповідно до частини 3 статті 24 Закону України "Про Державний земельний кадастр" державна реєстрація земельних ділянок здійснюється за заявою власника земельної ділянки, користувача земельної ділянки державної чи комунальної власності (у разі поділу чи об`єднання раніше сформованих земельних ділянок) або уповноваженої ними особи. Виходячи з вищенаведеного, пропонуємо звернутись до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою після поділу земельної ділянки.
35. Після цього ОСОБА_1 звернулася до відповідача з клопотанням, в якому просила надати дозвіл на розроблення документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки: за цільовим призначенням - землі запасу, державної форми власності, орієнтовною площею 2,00 га, що має кадастровий номер: 5123783400:01:002:0450 (загальна площа 10,816 га).
36. Головне управління Держгеокадастру в Одеській області відмовило ОСОБА_1 у наданні дозволу на поділ земельної ділянки площею 10,816 га, мотивуючи це невідповідністю клопотання вимогам чинного законодавства і відсутністю в наданих матеріалах правовстановлюючих документів, що підтверджують наявність у заявника в користуванні цієї земельної ділянки.
37. Зі спірного наказу вбачається, що відмова була надана відповідно до статей 151, 93, 122 ЗК України, статті 55, 56 Закону України "Про землеустрій", Положення про Головне управління Держгеокадастру в Одеській області, затвердженого наказом Держгеокадастру від 17 листопада 2016 року №308 (у редакції відповідно до наказу Держгеокадастру від 20 лютого 2020 року № 53).
38. Так, пунктом є1 статті 151 ЗК України передбачено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, належить розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом;
39. Стаття 93 ЗК України визначає загальні положення про право оренди земельної ділянки і жодним чином не стосується розроблення документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства.
40. Частина 4 статті 122 ЗК України містить норму, що центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
41. Стаття 55 Закону України "Про землеустрій" має назву "Технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості)". Зміст вказаної статті не визначає вимог щодо технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.
42. За змістом вимог пункту "є" статті 56 Закону України "Про землеустрій" технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок повинна включати згоду власника земельної ділянки, для земель державної власності - органу, уповноваженого здійснювати розпорядження земельною ділянкою, на поділ чи об`єднання земельних ділянок користувачем.
43. Суд вважає, що посилання відповідача на статтю 56 Закону України "Про землеустрій" при відмові у наданні дозволу є помилковими, оскільки стаття 56 вказаного Закону у редакції, чинній на момент прийняття оскарженого рішення, визначала склад технічної документації, а, отже, буде застосовуватися при розроблені технічної документації, а не на стадії отримання дозволу на розробку. При цьому звернення позивача з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, у тому числі, направлене на отримання згоди, передбаченої пунктом "є" статті 56 Закону України "Про землеустрій".