ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 грудня 2023 року
м. Київ
справа №813/3216/17
адміністративне провадження № К/9901/65903/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
суддя-доповідач - Стародуб О.П.,
судді: Берназюк Я.О., Єзеров А.А.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Міністерства культури України на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 18.04.2018 (судді - Гулик А.Г., Карп`як О.О., Сакалош В.М.) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 13.09.2018 (судді - Кухтей Р.В., Нос С.П., Сеник Р.П.)
у справі за позовом ОСОБА_1 до Міністерства культури України, треті особи: Львівська міська рада, Товариство з обмеженою відповідальністю "БФ Добре житло" про визнання протиправним та скасування рішення.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому з урахуванням уточнень позовних вимог, просив суд визнати протиправним та скасувати припис Міністерства культури України №32/10/74-17 від 28.08.2017 про усунення порушення вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини, винесений на підставі акта обстеження містобудівної ситуації по вул.Газовій, 5А у м.Львові .
ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
26.05.2017 завідувач сектору контролю та нагляду за дотриманням законодавства про охорону культурної спадщини управління охорони культурної спадщини Міністерства культури України Богдан Є.А. здійснив візуальне обстеження та фотофіксацію містобудівної ситуації за адресою: вул.Газова, 5А у місті Львові, про що склав акт обстеження містобудівної ситуації на території історичного ареалу м. Львова (без дати та без номера).
Відповідно до зазначеного акту обстеження відповідачем встановлено, що земельна ділянка за вказаною адресою розташована в історичному ареалі м. Львова (рішення Львівської міської ради № 1311 від 09.12.2005) та в межах охоронної (буферної) зони об`єкту "Архітектурний ансамбль історичного центра Львова", включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО. На земельній ділянці по вул. Газова, 5А у м. Львові зафіксовано облаштування будівельного майданчика та виконання масштабних будівельних робіт: територію огороджено парканом, на якій розташовуються об`єкти незавершеного будівництва висотою у два наземних поверхи (продовжують будуватись) розміщені побутові та технологічні приміщення будівельників і охорони, наявні ознаки проведення масштабних земляних робіт. Під час обстеження на територію будівельного майданчика потрапити не вдалося, на об`єкті будівельні роботи не проводились, проте на території майданчика розміщувались різноманітні металеві та бетонні конструкції та будівельні матеріали.
Також у вказаному акті обстеження зазначено, що нормами законодавства у сфері охоронної культурної спадщини встановлено, що дозвіл на проведення земляних робіт для потреб будівництва на території вказаної земельної ділянки необхідно отримати у встановленому порядку в центральному органі виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (Міністерстві культури України) на підставі проектної документації, розробленої та погодженої у встановленому порядку, в тому числі, Міністерством культури. За результатами перевірки електронної бази даних документообігу Міністерства культури України дозволи на проведення будь-яких робіт за вищевказаною адресою міністерством не надавалося.
Крім того, в акті обстеження вказано, що здійснення робіт з будівництва на території історичного ареалу м. Львова, за відсутності погодженої у встановленому порядку проектної документації та без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що формує та реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, містить ознаки порушень ч.3 ст.6-1, ч.3 ст.32, ч.1 ст.35 Закону України "Про охорону культурної спадщини".
За результатами проведеного візуального обстеження містобудівної ситуації за вказаною вище адресою, 28.08.2017 відповідачем видано припис №32/10/74, відповідно до якого на виконання вимог ч.1 ст.30 Закону України "Про охорону культурної спадщини", діючи в межах повноважень, визначених п.18 ч.2 ст.5 цього Закону та Положення про Міністерство культури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 495 від 03.09.2014 вимагалось: негайно зупинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті "Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями комерційного призначення по вул. Газова, 5А у м.Львові", які виконуються в історичному ареалі міста Львова (рішення Львівської міської ради № 1311 від 09.12.2005), в межах охоронної (буферної) зони об`єкту "Архітектурний ансамбль історичного центра Львова", включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, як таких, що ведуться з порушенням вимог ч.3 ст.32, ст.35 Закону України "Про охорону культурної спадщини" без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (Міністерства культури України); вжити заходів з приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини; надати до Міністерства культури України пояснення по суті викладених в акті обстеження містобудівної ситуації на території історичного ареалу м. Львова фактів.
Не погоджуючись з вказаним приписом позивач звернувся до суду з відповідним позовом.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 18.04.2018, залишеним без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 13.09.2018, позов задоволено.
Визнано протиправним і скасовано припис Міністерства культури України №32/10/74-17 від 28.08.2017 про усунення порушення вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини, винесеного на підставі акта обстеження містобудівної ситуації по вул.Газовій, 5А у м.Львові.
Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що станом на дату винесення оскаржуваного припису відсутні підстави вважати, що будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями комерційного призначення по вул. Газовій 5А у м. Львові здійснюється у визначених межах історичного ареалу м. Львова з дотриманням чи недотриманням визначених режимів використання, оскільки такі межі та режими не затверджені відповідачем, як центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, як це передбачено ч.2 ст. 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" та пунктом 12 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318.
Також суди виходили з того, що проектна документація "Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями комерційного призначення по вул. Газовій, 5А у м. Львові" розроблена у 2016 році відповідно до затверджених містобудівних умов та обмежень, отримала позитивний висновок державної експертизи та затверджена позивачем як замовником будівництва, що відповідає положенням ст.31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та ст.7 Закону України "Про архітектурну діяльність", які передбачають відсутність обов`язку замовника будівництва погоджувати проектну документацію з органами державної влади, в тому числі, з органами охорони культурної спадщини.
Також суди виходили з того, що відповідачем було порушено процедуру проведення державного нагляду (контролю), яка передбачена ст.7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", та не дотримано принципу гарантування прав та законних інтересів суб`єкта господарювання і принципу здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом.
ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
В обґрунтування касаційної скарги відповідач покликається на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права, неповне з`ясування обставин справи, що призвело до неправильного вирішення справи.
Зокрема, відповідач покликається на те, що межі історичного ареалу м. Львова, що є також буферною зоною об`єкта всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, визначені та затверджені рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 09.12.2005 №1311 "Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова", а тому висновки суду першої інстанції, що на даний час межі історичного ареалу м. Львова не встановлені, є безпідставними.
Також відповідач покликається на те, що суди попередніх інстанцій помилково дійшли висновку щодо відсутності необхідності погодження проектної документації на будівництво з Міністерством культури України, оскільки таке погодження відповідно до чинного законодавства України є обов?язковим.
Також відповідач покликається на те, що суди попередніх інстанцій безпідставно зробили висновок, що Міністерство культури України порушило законодавство про державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, оскільки відповідач не здійснював плановий захід державного нагляду (контролю), а здійснило охоронюваний захід пов`язаний із перевіркою стану збереження історичного ареалу та на предмет додержання законодавства щодо охорони культурної спадщини в межах повноважень, наданих Законом України "Про охорону культурної спадщини" Положенням про Міністерство культури України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 495 від 03.09.2015.
Відповідач просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати та ухвалити нове рішення по суті позовних вимог, яким відмовити у задоволенні позову.
Позивач у відзиві просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до положень статті 1 Закону України від 08.06.2000 № 1805-III "Про охорону культурної спадщини" (далі - Закон № 1805-III) історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України; історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла старовинний вигляд, розпланування та форму забудови, типові для певних культур або періодів розвитку; об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність.
Відповідно до пунктів 17, 18 частини 2 статті 5 Закону №1805-III до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить:
- надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць;
- видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток національного значення, припинення робіт на цих пам`ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи здійснюються за відсутності затверджених або погоджених із відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом, дозволів або з відхиленням від них.