ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 грудня 2023 року
м. Київ
справа № 640/19905/21
адміністративне провадження № К/990/23679/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Єзерова А.А., судді Шарапи В.М.,
за участю секретаря судового засідання: Лупу Ю.Д.,
представника позивача Шуста С.І.,
представника відповідача Цитовича К.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в касаційному порядку адміністративну справу
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Парк-Готель "Київ"
до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація)
про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація)
на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва в складі судді Вєкуа Н.Г. від 16 серпня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Лічевецького І.О., Мельничука В.П., Оксененка О.М. від 18 травня 2023 року,
У С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У липні 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Парк-Готель "Київ" (далі - ТОВ "Парк-Готель "Київ", позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент містобудування та архітектури, відповідач), в якому просить:
- визнати протиправним та скасувати рішення Департаменту містобудування та архітектури, оформлене листом, про відмову в наданні ТОВ "Парк-Готель "Київ" містобудівних умов та обмежень (далі - МУО) для проєктування об`єкта будівництва "Реконструкція з розширенням існуючого комплексу будівель санаторію-профілакторію під багатофункціональний комплекс з об`єктами рекреаційного призначення", затверджене наказом Департаменту містобудування та архітектури від 1 червня 2021 року № 619;
- визнати протиправним і скасувати наказ Департаменту містобудування та архітектури від 1 червня 2021 року № 619 "Про відмову в наданні містобудівних умов та обмежень";
- зобов`язати Департамент містобудування та архітектури видати ТОВ "Парк-Готель "Київ" МУО для проєктування об`єкта будівництва "Реконструкція з розширенням існуючого комплексу будівель санаторію-профілакторію під багатофункціональний комплекс з об`єктами рекреаційного призначення" згідно поданої заяви № 64014-005746736-013-16 від 13 травня 2021 року.
2. На обґрунтування позовних вимог зазначається, що відповідач протиправно відмовив у видачі містобудівних умов та обмежень, оскільки позивач має намір здійснити реконструкцію існуючого комплексу, а не проводити нове будівництво, відтак, вважає, що об`єкт реконструкції є та залишається об`єктом рекреаційного призначення.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 16 серпня 2022 року адміністративний позов задовольнив частково: визнав протиправним та скасував рішення Департаменту містобудування та архітектури, оформлене листом, про відмову в наданні ТОВ "Парк-Готель "Київ" МУО для проєктування об`єкта будівництва "Реконструкція з розширенням існуючого комплексу будівель санаторію-профілакторію під багатофункціональний комплекс із об`єктами рекреаційного призначення", затверджене наказом Департаменту містобудування та архітектури від 1 червня 2021 року № 619; визнав протиправним та скасував наказ Департаменту містобудування та архітектури № 619 від 1 червня 2021 року "Про відмову в наданні містобудівних умов та обмежень"; зобов`язав Департамент містобудування та архітектури повторно розглянути заяву позивача про надання МУО для проектування об`єкта будівництва "Реконструкція із розширенням існуючого комплексу будівель санаторію-профілакторію під багатофункціональний комплекс із об`єктами рекреаційного призначення", згідно поданої заяви від 13 травня 2021 року. В іншій частині позову суд відмовив.
4. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції керувався тим, що позивач звернувся до відповідача з метою отримання МУО на об`єкт реконструкції існуючого комплексу будівель санаторію-профілакторію під багатофункціональний комплекс, виключно з об`єктами рекреаційного призначення, а тому відмова відповідача у видачі МУО з підстав невідповідності намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації є неправомірною.
5. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 18 травня 2023 року апеляційну скаргу ТОВ "Парк-Готель "Київ" задовольнив, скасував рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 серпня 2022 року в частині відмови у задоволенні позову щодо зобов`язання Департаменту містобудування та архітектури повторно розглянути заяву ТОВ "Парк-Готель "Київ" про надання МУО та ухвалив у цій частині нове судове рішення про задоволення позову, а саме: зобов`язав Департамент містобудування та архітектури видати ТОВ "Парк-Готель "Київ" МУО для проєктування об`єкта будівництва "Реконструкція з розширенням існуючого комплексу будівель санаторію-профілакторію під багатофункціональний комплекс із об`єктами рекреаційного призначення" згідно поданої заяви № 64014-005746736-013-16 від 13 травня 2021 року.
В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 серпня 2022 року суд апеляційної інстанції залишив без змін.
6. Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції керувався тим, що в цій справі позивач подав усі необхідні документи для отримання МУО, а тому у відповідача не було правомірних підстав для відмови ТОВ "Парк-Готель "Київ" у їх видачі. За таких обставин суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що повноваження відповідача щодо видачі МУО не є дискреційними, відтак, вказав на помилковість висновків суду першої інстанції у цій частині.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 серпня 2022 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2023 року, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, Департамент містобудування та архітектури звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій і направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
8. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", статті 51 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), статті 32 Закону України "Про курорти", що зумовило необґрунтованість висновків судів попередніх інстанцій про те, що наміри стосовно реконструкції з розширенням існуючого комплексу будівель санаторію-профілакторію під багатофункціональний комплекс з об`єктами рекреаційного призначення відповідають вимогам чинної містобудівної документації та цільовому призначенню земельної ділянки.
9. Скаржник вказує також, що суди попередніх інстанцій не врахували правових висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 19 січня 2023 року у справі № 640/9995/20 про те, що здійснення забудови, наміри якої суперечать вимогам містобудівної документації, нівелює мету планування та забезпечення сталого розвитку населеного пункту, а отже, порушує суспільні інтереси, а тому МУО, які не відповідають Генеральному плану населеного пункту та іншій містобудівній документації на місцевому рівні, не можуть вважатися такими, що враховують громадські та приватні інтереси при плануванні та забудові територій.
10. Крім того, Департамент містобудування та архітектури звернув увагу на необхідності врахування правових висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 8 червня 2022 року у справі № 826/6638/18 про те, що:
- МУО видаються на підставі містобудівної документації при зверненні зацікавленої особи до уповноваженого органу з поданням визначеної документації; підставою для відмови у наданні МУО є, серед іншого, невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні;
- визначальним при складанні і видачі МУО забудови земельної ділянки є врахування уповноваженими органами містобудування та архітектури детального плану, розробленого на підставі Генерального плану, а не умов договору оренди земельної ділянки та рішення Київської міської ради про передачу в оренду відповідної земельної ділянки.
11. Також скаржник наголосив на необхідності врахування правового висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 19 квітня 2021 року у справі № 640/11650/20, про те, що надання заявнику МУО, які не відповідають генеральному плану населеного пункту, є порушенням вимог чинного законодавства.
12. Департамент містобудування та архітектури також звернув увагу, що поза увагою судів попередніх інстанцій залишилося те, що спірна ділянка знаходиться у межах кліматичного курорту державного значення, статус якого закріплений постановою Ради Міністрів Української РСР від 2 жовтня 1986 року № 355 "Про межі округу і зон санітарної охорони курорту Пуща-Водиця в м. Києві"; згідно з Витягом з містобудівного кадастру від 8 березня 2021 року земельна ділянка по вул. М. Юнкерова, 20, кадастровий № 8000000000:85:083:0001, потрапляє в межі другої зони округу санітарної охорони курортів.
13. 16 листопада 2023 року від ТОВ "Парк-Готель "Київ" надійшли письмові пояснення на касаційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури, в яких позивач вказав на відсутність підстав для задоволення касаційної скарги у частині визнання протиправними та скасування спірних рішень відповідача про відмову у видачі МУО, оскільки у цій частині рішення суду першої інстанції не оскаржувалося до суду апеляційної інстанції. Натомість, ТОВ "Парк-Готель "Київ" зверталося до суду апеляційної інстанції, оскільки не погоджувалося з рішенням суду першої інстанції у частині зобов`язання розглянути повторно його заяву про видачу МУО та оскаржувало рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 серпня 2022 року саме у цій частині. Відтак, позивач зазначає, що Департамент містобудування та архітектури взагалі не має права звертатися із касаційною скаргою в частині оскарження рішення суду першої інстанції про визнання протиправними та скасування рішення відповідача про відмову у видачі МУО, адже у цій частині рішення суду першої інстанції не переглядалося в апеляційному порядку.
З огляду на таке позивач просить відмовити в задоволені касаційної скарги відповідача та залишити без змін постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2023 року.
14. 4 грудня 2023 року від ТОВ "Парк-Готель "Київ" надійшли додаткові пояснення, в яких зазначається про необґрунтованість доводів касаційної скарги, оскільки Додаток А до ДБН В2.2-9:2018, на який посилається скаржник, містить перелік основних груп будинків та приміщень громадського призначення, серед яких під № 12 визначені багатофункціональні будинки та комплекси, що включають приміщення різного призначення. Позивач вважає, що назва "багатофункціональні" відповідає допустимим на території рекреаційного призначення видам будівництва та зазначає, що до складу запланованого об`єкта реконструкції планується включити конференц-зал та кіноконцертний зал (відносяться до групи № 5 Додатку А до ДБН В2.2-9:2018), басейн та спортивний майданчик (до групи № 4 Додатку А до ДБН В2.2-9:2018), приміщення для надання медичних послуг (до групи № 3 Додатку А до ДБН В2.2-9:2018), приміщення, в яких надаються послуги з харчування (до групи № 6 Додатку А до ДБН В2.2-9:2018).
З огляду на вищезазначене, позивач вважає, що в сукупності всі ці споруди відповідають поняттю "багатофункціональний", а тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення.
15. 11 грудня 2023 року від Департаменту містобудування та архітектури надійшли додаткові пояснення в справі, в яких відповідач зазначив, що з огляду на те, що за чинною редакцією статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" не вимагається надання містобудівного розрахунку, в якому замовник наводив у довільній формі параметри майбутнього об`єкта будівництва, тому наміри будівництва наразі визначаються тільки, виходячи з назви об`єкта. З огляду на таке вважає, що назва об`єкта має важливе значення для вирішення питання про надання МУО, а оскільки багатофункціональні приміщення не є допустимими об`єктами для розміщення на території рекреаційного призначення, відповідно відсутні підстави для видачі МУО на будівництво такого об`єкта.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
16. Відповідач подав касаційну скаргу до суду 4 липня 2023 року.
17. Верховний Суд ухвалою від 24 липня 2023 року відкрив касаційне провадження в справі № 640/19905/21, витребував матеріали адміністративної справи та надав сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури.
18. Верховний Суд ухвалою від 7 листопада 2023 року призначив справу № 640/19905/21 до розгляду у відкритому судовому засіданні на 21 листопада 2023 року, яке у подальшому переніс на 12 грудня 2023 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
19. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що ТОВ "Парк-Готель "Київ" зареєстроване як юридична особа 7 червня 2007 року, номер запису 10691020000021452, за адресою: м. Київ, вул. Миколи Юнкерова, 20. Основним видом діяльності Товариства є діяльність готелів і подібних засобів тимчасового розміщування (код 55.10).
20. Згідно із Свідоцтвом про право власності серії САВ № 552542, виданим 14 квітня 2008 року Головним управлінням комунальної власності міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), позивач є власником комплексу будівель санаторію-профілакторію, що розташований за адресою: м. Київ, вул. Юнкерова Миколи, 20 (рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень (з відкриттям розділу), індексний номер: 29828298 від 31 травня 2016 року, приватний нотаріус Міленіна К.О., Київський міський нотаріальний округ).
21. До складових частин вказаного об`єкта нерухомості належать: будівля конгрес-холу (літ. А); господарський корпус, сміттєзбірник, бойлерна (літ. Б); будівля корпусу № 1 готелю (літ. В); будівля корпусу № 2 готелю (літ. Г); артезіанська свердловина (літ. Ж).
22. Товариство на підставі договору оренди земельної серії ННР № 240538, посвідченого приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Литвин А.С. від 18 вересня 2018 року № 3876, є орендарем земельної ділянки площею 2,8121 га у межах згідно з планом, яка розташована за адресою: м. Київ, вул. Миколи Юнкерова, 20, кадастровий номер - 8000000000:85:083:0001. Цільове призначення земельної (використання) ділянки - 07.01 для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення. Категорія земель - землі рекреаційного призначення. Вид використання - для експлуатації рекреаційно-готельного комплексу. Строк оренди - до 18 вересня 2028 року (рішення про державну реєстрацію іншого речового права, індексний номер: 28019008 від 18 вересня 2018 року, приватний нотаріус Литвин А.С., Київський міський нотаріальний округ).
23. З метою реконструкції належного позивачу нерухомого майна останній звернувся до Департаменту містобудування та архітектури через Центр надання адміністративних послуг із заявою від 13 травня 2021 року про надання МУО для проєктування об`єкта будівництва (довільна форма) - "Реконструкція з розширенням існуючого комплексу будівель санаторію-профілакторію під багатофункціональний комплекс із об`єктами рекреаційного призначення".
24. До вказаної заяви позивачем було долучено:
- викопіювання з топографічного-геодезичного плану М 1:2000 від 27 квітня 2021 року;
- копію договору оренди земельної ділянки від 18 вересня 2018 року;
- витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 13 квітня 2021 року;
- інформацію з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна від 12 травня 2021 року;
- копію Свідоцтва про право власності від 14 квітня 2008 року;
- копію Декларації про готовність об`єкта до експлуатації № КВ 143142610634 від 18 вересня 2014 року;
- копію Декларації про готовність об`єкта до експлуатації № КВ 143142610624 від 18 вересня 2014 року;
- копію Декларації про готовність об`єкта до експлуатації № КВ 143142610630 від 18 вересня 2014 року;
- копію Технічного паспорту на громадський будинок будівля конгрес-холу;
- копію Технічного паспорту на громадський будинок будівля спального корпусу на 101 місце;
- копію Технічного паспорту на громадський будинок будівля спального корпусу на 204 місце;
- довіреність на представництво інтересів ТОВ "Парк-Готель "Київ" від 6 травня 2021 року.
25. Департамент містобудування та архітектури у відповідь на заяву позивача про видачу МУО, подану через ЦНАП № 64014-005746736-013-16 від 13 травня 2021 року, листом відмовив у задоволенні такої заяви ТОВ "Парк-Готель "Київ" з посиланням на невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації, оскільки об`єкт проєктування потрапляє до території рекреаційної забудови. Вказане рішення Департамент містобудування та архітектури затвердив наказом від 1 червня 2021 року № 619.
26. 14 червня 2021 року до відповідача представник позивача скерував адвокатський запит, у якому зазначалося про конкретизацію відмови у видачі МУО для проєктування вказаного вище об`єкта будівництва.
27. Згідно з відповіддю Департаменту містобудування та архітектури від 23 червня 2021 року № 055-14869 відповідно до пункту 3 частини п`ятої статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" наміри забудови не відповідають цільовому та функціональному призначенню земельної ділянки, містобудівній документації на місцевому рівні. Також у вказаному листі міститься посилання на ДБН В.2.2-9-2018 "Будинки і споруди. Громадські будинки та споруди. Основні положення", згідно з якими визначено, що багатофункціональні будинки і комплекси - це будинки і комплекси, які формуються з приміщень, їх груп, будинків та споруд різного громадського і житлового призначення, а також на ДБН Б.2.2.-12:2019 "Планування та забудова територій", що рекреаційні території - це зони відпочинку населення, які створюються переважно на землях рекреаційного призначення в межах міст (внутрішньо міські), приміських зон (приміські), у системах міжселенного розселення. Багатофункціональний комплекс слід розміщувати в зоні громадської забудови, яка призначена для концентрованого розташування закладів і підприємств обслуговування населення населеного пункту та населення, що мешкає за його межами.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
28. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.
29. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
30. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
31. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме - бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
32. Зазначеним вимогам постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2023 року та рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 серпня 2022 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими, з огляду на таке.
33. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
34. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
35. У касаційні скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення статті 51 ЗК України, статей 24 та 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", статті 32 Закону України "Про курорти", внаслідок чого, на думку скаржника, суди попередніх інстанцій дійшли необґрунтованих висновків про відповідність намірів забудови цільовому та функціональному призначенню земельної ділянки.
36. Скаржник вважає, що неправильне застосування вищезазначених норм права судами першої та апеляційної інстанцій допущено у зв`язку з неврахуванням правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 19 квітня 2021 року у справі № 640/11650/20 (про те, що надання заявнику МУО, які не відповідають Генеральному плану населеного пункту, є порушенням вимог чинного законодавства), від 8 червня 2022 року у справі № 826/6638/18 (про те, що підставою для відмови у наданні МУО є, серед іншого, невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні) та від 19 січня 2023 року у справі № 640/9995/20 (про те, що здійснення забудови, наміри якої суперечать вимогам містобудівної документації, нівелює мету планування та забезпечення сталого розвитку населеного пункту).
37. Надаючи правову оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів керується таким.
38. Згідно з частиною другою статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.
39. Відповідно до частин першої та четвертої статті 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва. Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
40. Згідно з частиною п`ятою статті 26 цього ж Закону проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у наступному порядку:
отримання замовником або проектувальником вихідних даних;
розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених ст. 31 Закону, її експертизи;