ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 грудня 2023 року
м. Київ
справа № 240/8842/20
адміністративне провадження № К/9901/14314/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу ОСОБА_1
на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року (суддя Семенюк М.М.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 березня 2021 року (колегія у складі суддів Курка О.П., Білої Л.М., Гонтарука В.М.)
у справі № 240/8842/20
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, Старшого державного інспектора у сфері контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Житомирській області - начальника відділу контролю за використанням земель в Андрушівському, Бердичівському, Любарському, Ружинському, Чуднівському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області Драчука Івана Степановича
про визнання протиправним та скасування припису.
І. РУХ СПРАВИ
1. У червні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (далі - Держгеокадастр), старшого державного інспектора у сфері контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Житомирській області - начальника відділу контролю за використанням земель в Андрушівському, Бердичівському, Любарському, Ружинському, Чуднівському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області Драчука Івана Степановича (далі - старший державний інспектор), в якому просив визнати протиправним та скасувати припис № 652-Дк/0418Пр/03/01/-19, винесений 06.12.2019 старшим державним інспектором, про усунення порушень вимог земельного законодавства шляхом звільнення земельної ділянки на території Вчорайшенської сільської ради об`єднаної територіальної громади Ружинського району Житомирської області за межами населених пунктів сільської ради, площею 21,1765 га.
2. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 29.09.2020, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17.03.2021, у задоволенні позову відмовлено.
3. 18.04.2021 ОСОБА_2, в інтересах якого діє Швець А.А., подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати попередні судові рішення та передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
4. Ухвалою Верховного Суду від 29.04.2021 відкрито касаційне провадження.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що на виконання плану роботи Управління з контролю за використанням на охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на 4 квартал 2019 року та наказу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 05.11.2019 №652-ДК старшим державним інспектором у сфері контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Житомирській області - начальником відділу контролю за використанням земель в Андрушівському, Бердичівському, Любарському, Ружинському, Чуднівському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області Драчуком І.С. був здійснений державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій та форм власності, родючості грунтів шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства під час використання земель водного фонду на території Вчорайшенської сільської об`єднаної територіальної громади Ружинського району Житомирської області.
6. Під час перевірки встановлено, що на земельній ділянці для іншого сільськогосподарського призначення кадастровий номер 1825286800:04:000:0002 державної власності, яка знаходиться за межами населеного пункту с. Чорнорудка, на території Чорнорудського старостинського округу Вчорайшенської сільської ради об`єднаної територіальної громади Ружинського району Житомирської області площею 21.1765 га, розміщено нежитлові приміщення, і вона використовується ОСОБА_1, у якого відсутнє право користування цією ділянкою, у зв`язку з чим останньому старшим державним інспектором у сфері контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Житомирській області - начальником відділу контролю за використанням земель в Андрушівському, Бердичівському, Любарському, Ружинському, Чуднівському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області Драчуком І.С. було винесено припис від 06.12.2019 № 652-ДК/0418Пр/03/01/-19 про усунення порушень вимог земельного законодавства щодо земельної ділянки на території Вчорайшенської сільської ради об`єднаної територіальної громади Ружинського району Житомирської області за межами населених пунктів сільської ради, площею 21,1765 га шляхом звільнення.
7. Позивач з приписом не погодився і звернувся до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
8. Позивач вважає, що припис винесено за наслідками перевірки, яку проведено з порушенням Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", при відсутності доказів використання ним земельної ділянки, звернувся до суду.
Перевірку не включено до плану комплексних планових заходів державного нагляду (контролю) органів державного нагляду (контролю) на 2019 рік, затвердженого наказом Державної регуляторної служби України від 15.11.2018 № 152, що є грубим порушенням Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Державний інспектор діяв упереджено, оскільки до перевірки не залучив ОСОБА_1 та не повідомив про проведення перевірки.
Всі документи, а саме: акт обстеження земельної ділянки, акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом-земельної ділянки, припис про усунення порушень, протокол про адміністративне правопорушення складенні в один день - 06.12.2019 за участі посадових осіб Вчорайшенської сільської ради Ружинського району Житомирської області, повноваження яких не стосуються земель водного фонду, які знаходяться за межами населеного пункту. Відповідно до ч. 5 ст. 122 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) повноваження щодо розпорядження такими землями належать до обласних державних адміністрацій. Власником земельної ділянки є Житомирська обласна державна адміністрація, представників якої не було залучено до проведення перевірки.
Відсутні будь-які докази, що підтверджують володіння та розпорядження позивачем як нежитловими приміщеннями, так і земельною ділянкою. Припис про усунення порушень винесено державним інспектором на основі припущень.
9. Відповідач проти позову заперечив. Пояснив, що перевірку проведено відповідно до Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель".
Підставою перевірки було виконання плану роботи Управління з контролю за використанням на охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на 4 квартал 2019 року та наказу ГУ Держгеокадастру у Житомирській області № 652-ДК від 05.11.2019.
Під час перевірки встановлено, що земельна ділянка, на якій розміщено архітектурні споруди, використовується ОСОБА_1, за умов, які не відповідають їх цільовому призначенню та без належних правових підстав.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходили з того, що спірні правовідносини регулюються не Законом України від 05.04. 2007 №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877-V), а Законом України від 19.06.2003 № 963-IV "Про державний контроль за використанням та охороною земель" (далі - Закон № 963-IV).
Суди зазначили, що представник позивача не заперечував, що розташовані на земельній ділянці кадастровий номер 1825286800:04:000:0002 нежитлові споруди фактично належать ОСОБА_1 .
Законом України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" не передбачено залучення до перевірки та повідомлення про проведення такого заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог земельного законодавства фізичної особи, яка самовільно використовує земельну ділянку.
Складання акту обстеження земельної ділянки, акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом-земельної ділянки, припису про усунення порушень, протоколу про адміністративне правопорушення в один день за участі посадових осіб сільської ради, повноваження яких не відносяться до земель водного фонду, нічим не заборонено та не суперечить вимогам законодавства і, відповідно, не може свідчити про протиправність спірного припису.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
11. Як на підставу касаційного оскарження позивач покликається на те, що суди попередніх інстанцій вирішили спір без врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постановах Верховного Суду від 11.09.2019 у справі №№1840/2690/18, від 10.07.2018 у справі №818/1511/11, від 14.03.2019 у справі №902/341/17.
12. Суди попередніх інстанцій не дослідили тієї обставини, що перевірку не включено до плану комплексних планових заходів державного нагляду (контролю) органів державного нагляду (контролю) на 2019 рік. Акт обстеження земельної ділянки та акт перевірки дотримання земельного законодавства складений за його відсутності.
Суди попередніх інстанцій прийняли недопустимий доказ - лист Чорнорудського старостинського округу Вчарайшенської сільської ради від 06.12.2019 № 10 та лист Вчорайшенської сільської ради Ружинського району Житомирської області від 11.09.2019 щодо самовільного зайняття земельної ділянки.
За відсутності доказів вибуття з володіння Житомирської обласної державної адміністрації спірної земельної ділянки, висновок судів про допущення ним правопорушення є помилковим. Суди першої та апеляційної інстанції поклали в основу висновків припущення щодо розташування на земельній ділянці нежитлових приміщень.
Включення до змісту припису вимог, які не спрямовані на усунення конкретних порушень законодавства, суперечить суті та меті припису як розпорядчого документа. При цьому позивач покликається на правову позицію, сформульовану у постанові Верховного Суду від 05.06.2019 у справі № 816/581/16.
13. У відзиві відповідач просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін. Доводи відзиву збігаються з мотивами судових рішень.