ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 грудня 2023 року
м. Київ
cправа № 927/85/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Дроботової Т. Б. - головуючого, Багай Н. О., Чумака Ю. Я.,
секретар судового засідання - Денисюк І. Г.,
за участю представників:
прокуратури - Підяш О. С.,
третьої особи - Іллюшко О. М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1
на постанову Північного апеляційного господарського суду від 03.08.2023 (судді: Кравчук Г. А. - головуючий, Козир Т. П., Коробенко Г. П.) у справі
за позовом керівника Бахмацької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру
до Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області, Фермерського господарства "Маяк" та Фермерського господарства "Давидок",
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів, - ОСОБА_1,
про визнання недійсним наказу та договору оренди,
В С Т А Н О В И В:
1. Короткий зміст позовних вимог і заперечень
1.1. У січні 2019 року керівник Бахмацької місцевої прокуратури (далі - прокурор) звернувся в інтересах держави в особі Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Держгеокадастр) до Господарського суду Чернігівської області з позовом (з урахуванням змін) до Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області (далі - ГУ Держгеокадастру), Фермерського господарства "Маяк" (далі - ФГ "Маяк") та Фермерського господарства "Давидок" (далі - ФГ "Давидок") про визнання недійсним і скасування наказу ГУ Держгеокадастру від 26.02.2016 № 25-2789/14-16-сг "Про затвердження документації із землеустрою та передачі в оренду земельної ділянки" (далі - наказ ГУ Держгеокадастру від 26.02.2016, оспорюваний наказ) та визнання недійсним договору оренди землі від 04.03.2016, укладеного між ГУ Держгеокадастру та ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ), стосовно земельної ділянки площею 11,0198 га, кадастровий номер 7420387500:07:000:0725, розташованої на території Рубанської сільської ради Бахмацького району (зареєстрований в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 07.04.2016) (далі - договір оренди землі від 04.03.2016, оспорюваний договір).
1.2. На обґрунтування позову прокурор посилався на порушення вимог законодавства при наданні в оренду спірної земельної ділянки, а саме її отримання на позаконкурсній основі. Зокрема ОСОБА_1 у наведеному випадку незаконно додатково отримав у користування спірну земельну ділянку для ведення фермерського господарства без проведення земельних торгів, оскільки йому раніше вже надавалися в оренду (поза конкурсом) земельні ділянки саме для ведення фермерського господарства.
Обґрунтовуючи підстави представництва інтересів держави в суді прокурор у позові вказував, зокрема на те, що позов у цій справі заявлено в інтересах держави в особі Держгеокадастру, який є центральним органом виконавчої влади, має право проводити перевірки діяльності своїх територіальних органів, яким є ГУ Держгеокадастру; наголошував на бездіяльності Держгеокадастру, що полягала у невжитті ним заходів, спрямованих усунення порушень, допущених при передачі в користування спірної земельної ділянки тощо. Порушення інтересів держави, на думку прокурора, полягало у протиправному набутті ОСОБА_1 прав на земельну ділянку державної форми власності всупереч вимогам закону, недотриманні ГУ Держгеокадастру - органом, який наділений повноваженнями щодо розпорядження земельними ділянками державної форми власності, положень законодавства щодо проведення перевірки волевиявлення суб`єкта, що має намір отримати земельні ділянки. За доводами прокурора порушення порядку набуття речових прав на земельні ділянки сільськогосподарського призначення обмежує державу у використанні та залученні якнайбільшої суми грошових коштів до бюджету шляхом продажу речових прав на неї на земельних торгах (аукціоні), позбавляє можливості інших фізичних та юридичних осіб реалізувати свої законні права на отримання земельної ділянки у користування, за наслідками проведення земельних торгів.
1.3. ГУ Держгеокадастру у відзиві на позов заперечило проти його задоволення, наголошуючи, зокрема, на тому, що оспорюваний наказ було видано ним з дотриманням вимог законодавства, у межах наданої йому законом компетенції; під час укладення оспорюваного договору ГУ Держгеокадастру також дотрималося вимог закону; прокурор у позові не обґрунтував які саме інтереси держави порушено та підлягають захисту; ГУ Держгеокадастру не мало повноважень і можливості самостійно перевірити виробничі потужності ще нествореного фермерського господарства на час розгляду заяви ОСОБА_1 ; фактично заявлені позовні вимоги у цій справі спрямовані на позбавлення ФГ "Давидок" права володіння та користування спірною земельною ділянкою, а дії прокурора - на порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) щодо права особи мирно володіти своїм майном.
1.4. ОСОБА_1 у поясненнях у справі наголошував, зокрема, на відсутності законних та обґрунтованих підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави; непідвідомчості цієї справи господарському суду; правомірності отримання ним без конкурсу в орендне користування спірної земельної ділянки для ведення фермерського господарства та законності оспорюваних наказу та договору. Він також зазначав, що Земельним кодексом України не встановлено жодних обмежень щодо кількості земельних ділянок, які можуть бути отримані фізичними особами в оренду, за винятком отримання громадянами земельних ділянок у власність.
1.5. ФГ "Маяк" і ФГ "Давидок" правом на подання відзиву на позов не скористалися.
2. Короткий зміст судових рішень
2.1. Рішенням Господарського суду Чернігівської області від 06.05.2019 (суддя Романенко А. В.) відмовлено у позові.
Аргументуючи судове рішення, місцевий господарський суд дійшов висновку про підтвердження прокурором підстав для представництва інтересів держави в суді у наведеному випадку. Водночас суд зазначив, що ОСОБА_1 набув право строкового оплатного користування спірною земельною ділянкою державної власності відповідно до вимог Земельного кодексу України та Закону України "Про фермерське господарство"; прокурор не довів наявності порушення ГУ Держгеокадастру вимог чинного законодавства щодо передачі спірної земельної ділянки у користування фізичній особі ОСОБА_1 та наявності порушених прав та інтересів держави, а отже, підстав для задоволення позову немає.
2.2. Постановою Північного апеляційного господарського суду від 10.02.2021 (судді: Іоннікова І. А. - головуючий, Тарасенко К. В., Разіна Т. І.) рішення Господарського суду Чернігівської області від 06.05.2019 у справі № 927/85/19 скасовано та закрито провадження у цій справі, з посиланням на те, спір у цій справі підлягає розгляду в порядку цивільного, а не господарського судочинства.
2.3. Постановою Верховного Суду від 14.03.2023 постанову Північного апеляційного господарського суду від 10.02.2021 у справі № 927/85/19 скасовано, а справу передано до Північного апеляційного господарського суду для продовження розгляду у зв`язку з підвідомчістю цієї справи господарському суду.
2.4. Постановою Північного апеляційного господарського суду від 03.08.2023 (судді: Кравчук Г. А. - головуючий, Козир Т. П., Коробенко Г. П.) рішення Господарського суду Чернігівської області від 06.05.2019 скасовано. Прийнято нове рішення, яким позов задоволено. Визнано недійсним і скасовано наказ ГУ Держгеокадастру від 26.02.2016; визнано недійсним договір оренди землі від 04.03.2016. Стягнуто з ГУ Держгеокадастру на користь прокуратури Чернігівської області 1280,67 грн судового збору за подання позовної заяви та 1921,00 грн судового збору за подання апеляційної скарги. Стягнуто з ФГ "Маяк" на користь прокуратури Чернігівської області 1280,67 грн судового збору за подання позовної заяви та 1921,00 грн судового збору за подання апеляційної скарги. Стягнуто з ФГ "Давидок" на користь прокуратури Чернігівської області 1280,67 грн судового збору за подання позовної заяви 1921,00 грн судового збору за подання апеляційної скарги.
Переглядаючи справу в апеляційному порядку, суд апеляційної інстанції визнав доведеними підстави представництва прокурором інтересів держави в суді у наведеному випадку та задовольняючи позовні вимоги виходив із того, що, зважаючи на положення статей 7, 12 Закону України "Про фермерське господарство", статей 116, 118, 121, 123, 134 Земельного кодексу України, право на отримання земельної ділянки державної власності громадянин може використати один раз, додатково земельні ділянки громадянин або фермерське господарство можуть отримувати на конкурентних засадах через участь у торгах; фермерське господарство після державної реєстрації має право на отримання додаткової земельної ділянки (ділянок) як юридична особа, а не як громадянин із метою створення фермерського господарства.
За обставинами цієї справи звернення ОСОБА_1 у грудні 2015 року до ГУ Держгеокадастру щодо отримання в користування спірної земельної ділянки було повторним, оскільки в березні 2015 року ОСОБА_1 вже скористався правом на безоплатне (поза конкурсом) набуття в користування на праві оренди 8 земельних ділянок для ведення фермерського господарства за рахунок земель державної форми власності на території Чернігівської області; на час повторного звернення ОСОБА_1 до ГУ Держгеокадастру про надання дозволу на виготовлення проєкту землеустрою щодо відведення йому в оренду спірної земельної земельної ділянки, ОСОБА_1 вже був засновником ФГ "Маяк", для створення якого, як уже зазначалося, отримав 8 вказаних земельних ділянок, а отже, відведення спірної земельної ділянки в оренду для ведення фермерського господарства на позаконкурсній основі суперечить вимогам законодавства, а саме статтям 7, 12 Закону України "Про фермерське господарство", статтям 116, 118, 121, 123, 134 Земельного кодексу України.
За встановлених судом апеляційної інстанції обставин порушення передбаченої земельним законодавством процедури отримання ОСОБА_1 у користування спірної земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства, суд дійшов висновку про наявність правових підстав для задоволення позовних вимог прокурора.
3. Короткий зміст касаційної скарги і заперечень на неї
3.1. ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою (з урахуванням її уточненої редакції), в якій просить постанову Північного апеляційного господарського суду від 03.08.2023 у цій справі скасувати, а рішення Господарського суду Чернігівської області від 06.05.2019 залишити в силі.
Скаржник у касаційній скарзі посилається на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, та порушення норм процесуального права, внаслідок чого були зроблені висновки, які не відповідають фактичним обставинам справи та суперечать вимогам закону. На обґрунтування підстав касаційного оскарження скаржник посилався на положення пунктів 1, 3 частини 2 статті 287 Господарського процесуального кодексу України, а саме, по-перше, застосування судом апеляційної інстанції норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, від 05.07.2023 у справі № 912/2797/21, у постановах Верховного Суду від 02.02.2020 у справі № 927/1099/20, від 16.07.2021 у справі № 917/644/18, від 09.02.2022 № 922/2399/21 щодо застосування статті 23 Закону України "Про прокуратуру" і статті 53 Господарського процесуального кодексу України стосовно підстав представництва прокурором інтересів держави в суді; у постанові Великої Палати Верховного Суду від 05.10.2022 у справі № 922/1830/19 щодо пред`явлення прокурором позовної вимоги про визнання недійсним і скасування наказу ГУ Держгеокадастру, яке визначене відповідачем у справі, тобто пред`явлення позову в цій частині державою в особі прокурора до неї самої в особі ГУ Держгеокадастру; у постановах Верховного Суду від 16.09.2020 у справі № 922/708/19, від 07.09.2020 у справі № 917/468/19 стосовно процесуального збігу в одній особі позивача (Держгеокадастру) та відповідача (ГУ Держгеокадастру - територіального органу Держгеокадастру), тобто пред`явлення позову до самого себе; у постановах Великої Палати Верховного Суду від 02.07.2019 у справі № 48/340, від 05.07.2023 у справі № 912/2797/21 щодо застосування статті 1 Протоколу до Конвенції та практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) стосовно дотримання принципів правомірного втручання в право мирного володіння майном; а, по-друге, відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах. Обґрунтовуючи підставу касаційного оскарження, передбачену у пункті 3 частини 2 статті 287 Господарського процесуального кодексу України, скаржник посилається на помилкове, на його думку, врахування судом апеляційної інстанції висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 03.04.2019 у справі № 621/2501/18 та від 15.01.2020 у справі № 627/1351/18 щодо застосування статей 1, 5, 7, 8, 12 Закону України "Про фермерське господарство" стосовно отримання додаткової земельної ділянки, оскільки (1) викладена у вказаних постановах правова позиція щодо інституційної підвідомчості вказаних справ судам змінена Великою Палатою Верховного Суду; (2) фактичні обставини у зазначених справах, посилаючись на які Верховний Суд ухвалив вказані рішення, принципово відрізняються від обставин цієї справи; (3) вирішуючи питання про інституційну підвідомчість вказаних справ судам загальної юрисдикції, Верховний Суд не виходив за межі розгляду вказаних справ і не досліджував питання можливості та правомірності отримання фізичними особами, які є засновниками фермерських господарств, земельних ділянок для створення іншого (другого) фермерського господарства.
3.2. Заступник керівника Ніжинської окружної прокуратури у відзиві на касаційну скаргу заперечує проти доводів касаційної скарги ОСОБА_1, вважаючи її необґрунтованою, просить постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін як законну та обґрунтовану.
3.3. ГУ Держгеокадастру у відзиві на касаційну скаргу підтримує доводи касаційної скарги ОСОБА_1 ; наголошує, зокрема на тому, що фактично позивачем і відповідачем у справі є одна і та ж особа, що суперечить положенням процесуального законодавства.
3.4. Від заступника керівника Ніжинської окружної прокуратури надійшла відповідь на відзив на касаційну скаргу.
4. Розгляд касаційної скарги та позиція Верховного Суду
4.1. Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників учасників справи, дослідивши наведені у касаційній скарзі доводи, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та заперечення на них, перевіривши матеріали справи щодо правильності застосування судом апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла висновку про наявність правових підстав для часткового задоволення касаційної скарги з огляду на таке.
4.2. Як свідчать матеріали справи та установили суди попередніх інстанцій, 04.12.2015 до ГУ Держгеокадастру як розпорядника земель сільськогосподарського призначення державної власності звернулася фізична особа ОСОБА_1 із заявою про надання дозволу на виготовлення проєкту землеустрою щодо відведення йому земельної ділянки в оренду терміном на 25 років орієнтовною площею 12,0 га для ведення фермерського господарства із земель державної власності. Орієнтовний розмір земельної ділянки, яку він бажав отримати в строкове платне користування обґрунтував таким: основними напрямками діяльності фермерського господарства планується вирощування сільськогосподарських зернових та технічних культур; вказана земельна ділянка буде використовуватись за цільовим призначенням з дотриманням природоохоронних вимог та земельного законодавства для отримання прибутків від реалізації сільськогосподарських культур, за рахунок яких у подальшому будуть проводиться агротехнічні заходи щодо використання такої земельної ділянки, закупівлі високоякісного посівного матеріалу зернових та технічних культур, міндобрив, засобів захисту рослин, ремонту та будівництва господарських будівель та споруд, а також оновлення машинно-тракторного парку та зерноочисної техніки. Також за рахунок прибутку, отриманого від діяльності фермерського господарства, заявником буде сплачено орендну плату та податки до бюджету. Гарантував, що у своїй діяльності господарство буде дотримуватись сучасної технології з вирощування сільськогосподарських культур з метою збереження та покращення ґрунтів. До заяви ним додано копію паспорта та ідентифікаційного коду, копію диплому, схему розташування земельної ділянки.
За результатами розгляду зазначеної заяви згідно з наказом ГУ Держгеокадастру від 16.01.2016 № 25-499/14-16-сг фізичній особі ОСОБА_1 надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду терміном на 7 років, розташованої на території Рубанської сільської ради Бахмацького району Чернігівської області. Орієнтовний розмір земельної ділянки 12,00 га, цільове призначення - для ведення фермерського господарства.
23.02.2016 фізична особа ОСОБА_1 звернувся до ГУ Держгеокадастру із заявою про затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 11,0198 га для ведення фермерського господарства на території Рубанської сільської ради Бахмацького району Чернігівської області та передачі цієї земельної ділянки в оренду терміном на 7 років. До вказаної заяви було додано проєкт землеустрою.
Наказом ГУ Держгеокадастру від 26.02.2016 затверджено проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду для ведення фермерського господарства громадянину ОСОБА_1 на території Рубанської сільської ради Бахмацького району Чернігівської області та надано йому в оренду земельну ділянку площею 11,0198 га, кадастровий номер 7420387500:07:000:0725, для ведення фермерського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної власності строком на 7 років, встановлено річний розмір орендної плати за користування земельною ділянкою на правах оренди в розмірі 8 % від нормативної грошової оцінки.
На підставі зазначених наказів 04.03.2016 між ГУ Держгеокадастру (орендодавець) та громадянином ОСОБА_1 (орендар) укладено договір оренди землі, за умовами якого орендодавець надав, а орендар прийняв у строкове платне користування земельну ділянку сільськогосподарського призначення (для ведення фермерського господарства) загальною площею 11,0198 га, в тому числі рілля - 11,0198 га, розташовану на території Рубанської сільської ради Бахмацького району Чернігівської області.
За умовами пунктів 2-4, 6, 15- 16 договору в оренду передається земельна ділянка кадастровий номер 7420387500:07:000:0725, площею 11,0198 га, в тому числі рілля - 11,0198 га; на земельній ділянці відсутні розміщені об`єкти нерухомого майна, а також інші об`єкти інфраструктури; форма власності - державна; земельна ділянка, що передається в оренду не має недоліків, що можуть перешкоджати її ефективному використанню; земельна ділянка передається в оренду для ведення фермерського господарства; цільове призначення земельної ділянки (категорія земель, вид використання земельної ділянки в межах певної категорії земель) - землі сільськогосподарського призначення, для ведення фермерського господарства.
У пункті 5 договору передбачено, що нормативна грошова оцінка земельної ділянки підлягає проведенню на замовлення та за рахунок орендаря у тримісячний строк із моменту державної реєстрації права користування земельною ділянкою із поданням орендарем у встановленому законом порядку впродовж цього ж строку технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки на розгляд та затвердження відповідному органу місцевого самоврядування. До моменту набрання чинності рішенням відповідного органу місцевого самоврядування, яким вперше затверджено технічну документацію з нормативної грошової оцінки земельної ділянки, визначення суми орендної плати, що вноситься орендарем за цим договором, здійснюється за даними про середній розмір нормативно-грошової оцінки одиниці площі ріллі по області, що для земельної ділянки, кадастровий номер 7420387500:07:000:0725, площею 11,0198 га, становить 269 138,55 грн. При цьому, сторони дійшли згоди, що якщо розмір орендної плати, що визначений за даними затвердженої вперше технічної документації із нормативної грошової оцінки земельної ділянки є більшим за розмір орендної плати, що визначений згідно з цим пунктом договору, то сплачена орендарем сума різниці між вказаними розмірами підлягає сплаті орендарем до відповідного бюджету у місячний строк із дня набрання чинності рішення органу місцевого самоврядування про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки.
Відповідно до пункту 9 оспорюваного договору орендна плата вноситься орендарем у грошовій формі безготівково у розмірі 8 відсотків від нормативної грошової оцінки земельної ділянки на рік. Станом на момент укладення цього договору сума орендної плати, що вноситься орендарем за використання земельної ділянки становить 21 531,06 грн на рік.
Договір укладено на 7 років; після закінчення строку дії договору орендар має переважне право поновити його на новий строк (пункт 8 договору оренди землі від 04.03.2016).
Суди установили і це підтверджено матеріалами справи, що право оренди земельної ділянки, кадастровий номер 7420387500:07:000:0725, площею 11,0198 га, за договором оренди землі від 04.03.2016 зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та реєстрі прав власності на нерухоме майно 07.04.2016, про що свідчить інформаційна довідка з цього реєстру № 152835912.
Разом із тим попередні судові інстанції установили, що фактичним землекористувачем спірної земельної ділянки є ФГ "Давидок", яке засновано 09.08.2018 фізичною особою ОСОБА_1, про що свідчить витяг із Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань; ця земельна ділянка на час подачі позову використовується ФГ "Давидок" за цільовим призначенням.
Також на замовлення ОСОБА_1 Державне підприємство "Чернігівський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою" (далі - ДП "Чернігівський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою") виготовило технічну документацію з визначення нормативної грошової оцінки земельної ділянки сільськогосподарського призначення (ріллі) загальною площею 11,0198 га, наданої в оренду ОСОБА_1 для ведення фермерського господарства за рахунок земель державної власності на території Рубанської сільської ради Бахмацького району Чернігівської області (за межами населеного пункту).
21.02.2018 ГУ Держгеокадастру затвердило висновок державної експертизи землевпорядної документації від 21.02.2018 № 93, розробником якої було ДП "Чернігівський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою", згідно з яким нормативна грошова оцінка спірної земельної ділянки становить 175 384,52 грн.
07.08.2018 рішенням Рубанської сільської ради Бахмацького району Чернігівської області затверджено технічну документацію з визначення нормативної грошової оцінки земельної ділянки сільськогосподарського призначення (ріллі) загальною площею 11,0198 га, наданої в оренду ОСОБА_1 для ведення фермерського господарства за рахунок земель державної власності на її території (за межами населеного пункту). Нормативна грошова оцінка земельної ділянки, кадастровий номер 7420387500:11:000:0725, становить 175 384,52 грн.
09.08.2018 ОСОБА_1 звернувся до ГУ Держгеокадастру із заявою про приведення у відповідність умов договору оренди спірної земельної ділянки, а саме його пунктів 5, 9, з урахуванням затвердженої нормативної грошової оцінки об`єкта оренди.
Розглянувши вказану заяву, ГУ Держгеокадастру видало наказ від 06.09.2018 № 25-7022/14-18-сг, в якому зазначило про викладення пункту 5 зазначеного договору у новій редакції, з урахуванням затвердженої нормативної грошової оцінки вказаної земельної ділянки, шляхом укладення відповідної додаткової угоди до договору та проведення державної реєстрації змін у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.
18.12.2018 на виконання зазначеного наказу між ГУ Держгеокадастру та ОСОБА_1 укладено додаткову угоду про внесення змін до договору оренди землі від 04.03.2016, за яким пункт оспорюваного договору викладено в новій редакції, а саме: нормативна грошова оцінка земельної ділянки площею 11,0198 га, в тому числі 11,0198 га ріллі, кадастровий номер 7420387500:07:000:0725, розташованої на території Рубанської сільської ради Бахмацького району Чернігівської області становить 175 384,52грн.
Зміни до договору зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Реєстрі прав власності на нерухоме майно, Державному реєстрі іпотек, Єдиному реєстрі заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна, про що свідчить інформаційна довідка з вказаних реєстрів № 163997563, наявна в матеріалах справи.
4.3. Посилаючись на те, що ОСОБА_1 вже раніше надавалися земельні ділянки в оренду поза конкурсом для ведення фермерського господарства і ним було створено фермерське господарство (ФГ "Маяк"), а додаткове отримання ним спірної земельної ділянки в оренду на позаконкурсній основі для ведення фермерського господарства суперечить вимогам земельного законодавства та є незаконним, прокурор звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Держгеокадастру до ГУ Держгеокадастру, ФГ "Маяк" і ФГ "Давидок" про визнання недійсним і скасування наказу ГУ Держгеокадастру від 26.02.2016 та визнання недійсним договору оренди землі від 04.03.2016, укладеного між ГУ Держгеокадастру та ОСОБА_1, щодо земельної ділянки площею 11,0198 га, кадастровий номер 7420387500:07:000:0725, розташованої на території Рубанської сільської ради Бахмацького району Чернігівської області. Додатково прокурор посилався на відсутність нормативної грошової оцінки земельної ділянки, що передавалась в оренду за оспорюваним договором, що також вважав підставою для визнання його недійсним, з огляду на невідповідність умов договору вимогам законодавства.
4.4. Місцевий господарський суд відмовив у задоволенні позову, аргументуючи судове рішення правомірністю набуття ОСОБА_1 права строкового оплатного користування спірною земельною ділянкою державної власності; недоведенням прокурором як наявності порушення ГУ Держгеокадастру вимог законодавства щодо передачі спірної земельної ділянки в оренду ОСОБА_1, так і порушення прав держави.
4.5. Натомість, переглядаючи справу в порядку положень статті 269 Господарського процесуального кодексу України, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про правомірність вимог прокурора при зверненні до господарського суду з позовною заявою в межах цієї справи, виходячи із установлених обставин порушення, передбаченої Земельним кодексом України та Законом України "Про фермерське господарство", процедури отримання ОСОБА_1 у користування спірної земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства.
Разом із тим, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про підтвердження прокурором підстав для представництва інтересів держави в суді; наголосили, що у наведеному випадку наявний як державний, так і суспільний інтерес.
4.6. Верховний Суд, переглянувши оскаржену постанову суду апеляційної інстанцій у межах доводів і вимог касаційної скарги, виходить із такого.
Згідно з абзацами 1, 2 частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци 1- 3 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру").
Відповідно до частин 4, 5 статті 53 Господарського процесуального кодексу України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і набуває статусу позивача.
У розумінні наведених положень прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 наведено такі правові висновки:
"Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим".
Як установили суди та свідчать матеріали справи, прокурор подав позов у цій справі в інтересах держави та визначив орган, уповноважений на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах - Держгеокадастр. Підстави представництва прокурор мотивував бездіяльністю Держгеокадастру, який є центральним органом виконавчої влади, має право проводити перевірки діяльності своїх територіальних органів, яким є ГУ Держгеокадастру (визначеного прокурор одним із відповідачів у цій справі), що полягала у невжитті Держгеокадастром заходів, спрямованих на усунення порушень, допущених при передачі в користування спірної земельної ділянки; невикористанні повноважень, наданих йому державою та визначених у Положенні про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України № 15 від 14.01.2015 (далі - Положення).
У статті 187 Земельного кодексу України унормовано, що контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.
За змістом статті 188 цього ж Кодексу України (в редакції, яка діяла станом на час звернення прокурора до суду з цим позовом) державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
Згідно з абзацом 4 статті 152 Земельного кодексу України (в редакції, яка діяла станом на час звернення прокурора до суду з цим позовом) до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.
Відповідно до Положення (у відповідній редакції) Держгеокадастр є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль): за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах (підпункт 251 пункту 4 Положення).
Наведене свідчить, що органи Держгеокадастру можуть виконувати: 1) функції розпорядника земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності від імені власника, яким є держава Україна, з усіма повноваженнями власника на захист права власності; 2) функції органу державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.
Згідно з пунктом 7 Положення Держгеокадастр здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.
За змістом Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333 (чинного на час звернення прокурора до суду з цим позовом), ГУ Держгеокадастру в області є територіальним органом Держгеокадастру та йому підпорядковане. Відповідно до пункту 3 цього положення завданням ГУ є реалізація повноважень Держгеокадастру на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.