ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 грудня 2023 року
м. Київ
справа №640/6688/20
адміністративне провадження № К/9901/18637/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Укрмедіаінвест" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.04.2021 (головуючий суддя: Епель О.В., судді: Карпушова О.В., Кобаль М.І.) у справі № 640/6688/20 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Укрмедіаінвест" до Київської обласної державної адміністрації про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У березні 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Укрмедіаінвест" (далі - ТОВ "Укрмедіаінвест" або позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва із позовом до Київської обласної державної адміністрації (далі - відповідач), в якому просило:
визнати протиправною бездіяльності відповідача, що полягає у неприйнятті рішення (розпорядження) за результатом розгляду заяви ТОВ "Укрмедіаінвест" від 25.09.2019 про надання дозволів на розміщення зовнішньої реклами;
зобов`язати відповідача прийняти відповідне рішення (розпорядження) про надання ТОВ "Укрмедіаінвест" дозволів на розміщення зовнішньої реклами відповідно до принципу мовчазної згоди згідно із поданою ним 25.09.2019 заявою (щодо 152 білбордів).
Окружний адміністративний суд м. Києва рішенням від 23.09.2020 позов задовольнив.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 13.04.2021 скасував рішення суду першої інстанції і ухвалив нову постанову про відмову у задоволенні позову.
Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувану постанову і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 08.06.2021 відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 13.12.2023 справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій установлено, що основним видом господарської діяльності ТОВ "Укрмедіаінвест" за КВЕД є, зокрема, рекламні агентства.
Позивач звернувся до Київської обласної державної адміністрації через Департамент містобудування та архітектури Київської обласної державної адміністрації із заявою від 25.09.2019 про видачу дозволу на розміщення зовнішньої реклами: білборди в кількості 152 шт у межах смуги відведення автомобільних доріг, які знаходяться на балансі Служби автомобільних доріг в Київській області.
До заяви позивачем було додано текстові та графічні матеріали; конструктивне рішення рекламних засобів, затверджене розробником; копію листа-згоди Служби автомобільних доріг в Київській області від 23.08.2019 № 06с/3615; копію заяви від 30.08.2019 вих. № 0/3 про укладення договору на право тимчасового користування місцем для розміщення транспортного засобу.
Проте, вважаючи, що відповідач допустив протиправну бездіяльність, що полягає у неприйнятті рішення (розпорядження) за результатом розгляду заяви ТОВ "Укрмедіаінвест" від 25.09.2019 про надання дозволів на розміщення зовнішньої реклами, позивач звернувся з позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив, що ним вчинено усі необхідні та передбачені законодавством дії для отримання дозволів на розміщення зовнішньої реклами (у кількості 152 білбордів) в частині строків звернення та надання повного переліку необхідних документів, проте, у порушення вимог Порядку видачі дозволів на розміщення зовнішньої реклами поза межами населених пунктів Київської області від 20.08.2019 № 464, відповідачем не було розглянуто заяву позивача від 25.09.2019, а тому, за твердженнями Товариства, виникли підстави для видачі дозволу на підставі принципу мовчазної згоди.
Відповідач позов не визнав. Стверджує, що за результатами розгляду заяви позивача від 25.09.2019, Департаментом містобудування та архітектури Київської обласної державної адміністрації, який здійснює повноваження у сфері реклами, було встановлено відсутність документу, що посвідчує право користування місцем розташування рекламного засобу, про що заявника було повідомлено листом від 11.10.2019 № 07-05/3101. Зазначені обставини, на переконання відповідача, спростовують твердження Товариства про наявність бездіяльності державного органу та, відповідно, наявність підстав для застосування принципу мовчазної згоди у цих правовідносинах.
У відповідь на відзив позивач проти заявлених у відзиві обґрунтувань заперечив, посилаючись на безпідставність та необґрунтованість висновків органу влади.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач - в особі робочого органу - Департаменту містобудування та архітектури, отримавши заяву позивача із додатками, протягом 10 робочих днів, починаючи з 25.09.2019 повинен був видати дозвіл або надати письмове повідомлення про відмову у його видачі.
Проте відповідач, у встановлений строк, не направив позивачу рішення про відмову чи про видачу дозволів. Також останнім не було надано суду жодних доказів на підтвердження відправки, отримання або повернення листів від 25.09.2019 № 25/0919/04 та від 04.10.2019 № 07-05/2998.
Також, за висновками суду першої інстанції, відповідач, надаючи відповідь листом, недотримався законодавчо визначеної процедури оформлення результату розгляду порушеного позивачем у заяві від 25.09.2019 питання.
На переконання суду першої інстанції, рішення за результатом розгляду питання щодо надання дозвільного документу має вирішуватися шляхи прийняття розпорядчого документу у формі рішення, наказу, тощо.
Відтак, за висновками суду першої інстанції, відсутність належним чином оформленого рішення уповноваженого органу щодо розгляду звернення позивача за отриманням дозволу, свідчить про відсутність оцінки суб`єктом владних повноважень документів, поданих для отримання такого дозволу.
Відповідно, зважаючи на те, що для прийняття рішення про надання дозволу на розміщення рекламних засобів позивачем виконано усі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення, у спірному випадку, не є втручанням у дискреційні повноваження відповідача, як суб`єкта владних повноважень, діяти на власний розсуд, суд першої інстанції дійшов висновку про наявність підстав для зобов`язання відповідача прийняти рішення (розпорядження) про надання ТОВ "Укрмедіаінвест", відповідно до принципу мовчазної згоди, дозволу на розміщення зовнішньої реклами (у кількості 152 білбордів) згідно поданої заяви від 25.09.2019.
Одночасно суд першої інстанції наголосив, що наведені відповідачем у листі від 11.10.2019 № 07-05/3101 підстави для відмови у видачі дозволу на розміщення рекламних засобів (не було надано документів щодо підстав набуття права користування місцем розташування рекламного засобу, що передбачено пункту 3.1 Порядку № 464) не є предметом розгляду цієї справи.
Суд апеляційної інстанції із такими висновками суду першої інстанції не погодився та прийняв протилежне судове рішення (про відмову у задоволенні позову).
Приймаючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що законодавством регламентовано десятиденний строк для вирішення уповноваженим органом питання за заявою суб`єкта господарювання щодо надання йому дозволу на розміщення рекламних засобів. Упродовж цього строку, відповідний орган повинен або прийняти рішення про надання відповідного дозволу, або скласти письмове повідомлення суб`єкту господарювання про відмову у його видачі.
Разом з тим, зі спливом зазначеного десятиденного строку, починає діяти принцип мовчазної згоди, відповідно до якого вважається, що рішення прийнято на користь заявника.
Водночас, умовою для застосування принципу мовчазної згоди є подання заявником повного пакета документів для отримання дозволу.
Такий правовий підхід узгоджується із позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 16.05.2019 у справі № 818/600/17, від 21.08.2019 у справі №826/25865/15.
Суд апеляційної інстанції встановив, що позивач звернувся до відповідача із заявою від 25.09.2019 про надання дозволів на розміщення реклами.
Проте, при зверненні із заявою від 25.09.2019 позивачем було надано неповний пакет документів, передбачених законодавством, для отримання дозволу на розміщення реклами (не надано документа, який посвідчує право користування місцем розташування рекламного засобу), що виключає підстави для надання відповідного дозволу, а також унеможливлює застосування принципу мовчазної згоди.
Також суд апеляційної інстанції констатував, що заяву позивача від 25.09.2019 було отримано Департаментом лише 30.09.2019 і вже 11.10.2019 письмове повідомлення про відмову у її задоволенні передано адміністратору та надіслано позивачу, що відповідає приписам Порядку № 464.
Одночасно суд апеляційної інстанції констатував, що законодавством не передбачено прийняття уповноваженим органом рішення про відмову у задоволенні такої заяви, проте чітко визначено, що такому випадку складається саме письмове повідомлення про відмову у її задоволенні і такі вимоги законодавства були дотримані відповідачем.
Таким чином, суд апеляційної інстанції не встановив допущення відповідачем будь-якого фундаментального порушення, яке надавало підстави для визнання протиправними його дій (а тим більше, оспорюваної Позивачем бездіяльності, що взагалі відсутня).
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга обґрунтованим тим, що судом апеляційної інстанції неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до помилкового скасування законного і обґрунтованого рішення суду першої інстанції. Скаржник наполягає, що для виникнення у суб`єкта господарювання права на здійснення певної дозвільної діяльності за принципом мовчазної згоди необхідна одночасна наявність таких умов: 1) подання суб`єктом господарювання повного переліку достовірних документів, необхідних для прийняття рішення про надання дозволу; 2) неприйняття уповноваженим органом відповідного рішення у встановлених законом строк.
Скаржник вважає, що у спірному випадку сукупність таких умова дотримана, позаяк ТОВ "Укрмедіаінвест" подало повний пакет документів (інформації), а уповноважений орган - Київська обласна державна адміністрація, рішення, оформленого розпорядчим документом, не прийняв. Натомість листи Департаменту містобудування та архітектури Київської обласної державної адміністрації не можуть вважатися рішенням про відмову у наданні дозволу на розміщення реклами.
Крім того, скаржник стверджує, що відповідачем не надано належних доказів у підтвердження своєчасного направлення позивачу відповіді, за наслідками розгляду порушеного у заяві від 25.09.2019 питання.
Вважає, що висновки суду апеляційної інстанції суперечать позиції Верховного Суду, викладеній у постановах від 11.09.2019 у справі № 826/15869/17, від 15.01.2020 у справі № 826/14327/16, від 22.01.2020 у справі № 826/9749/17 та від 17.03.2021 у справі № 826/9746/17.
Щодо висновків суду апеляційної інстанції про некомплектність поданих документів (не надано документа, який посвідчує право користування місцем розташування рекламного засобу), то скаржник зазначає, що вимогами Порядку № 464 прямо не передбачено подання заявником документального підтвердження права користування місцем розміщення реклами, а лише зазначення у заяві інформації про підстави набуття такого права.
У спірному випадку, при зверненні за отриманням дозволу позивачем було подано заяву, у якій містилася інформація про те, що підставою користування місцем розміщення реклами є раніше подана заява про укладення договору на право тимчасового користування місцем для розміщення рекламного засобу. До заяви про видачу дозволу також було приєднано копію цієї заяви, а також копію листа-згоди Служби автомобільних доріг в Київській області.
Підсумовуючи викладене, скаржник наполягає, що ним повністю дотримані умови для отримання дозволу на розміщення на розміщення зовнішньої реклами за принципом мовчазної згоди.
Відповідач вимоги та доводи касаційної скарги не визнав. Стверджує, що позивач неправильно оцінив лист-згоду Служби автомобільних доріг в Київській області №06с/3615 від 23.08.2019, як відповідне погодження на розміщення зовнішньої реклами, оскільки з його змісту вбачається, що останній попередньо не заперечує щодо можливості розміщення зовнішньої реклами в мажах смуги відводу автомобільних доріг загального користування державного значення поза межами населених пунктів, які знаходяться на балансі Служби в межах Київської області, проте за умови дотримання вимог Законів України "Про рекламу", "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", Типових правил розміщення зовнішньої реклами поза межами населених пунктів, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 05.12.2012 № 1135, а також Порядку видачі дозволів на розміщення зовнішньої реклами поза межами населених пунктів Київської області, затвердженим розпорядженням Київської обласної державної адміністрації від 20.08.2018 № 464.
Своєю чергою, позивачем не дотримано вимог Порядку № 464 у частині надання документу, який посвідчує право користування місцем розташування рекламного засобу.
Також відповідач наголосив, що заяву позивача від 25.09.2019 фактично отримано Департаментом лише 30.09.2019, відповідно вирішення питання щодо надання дозвільних документів 11.10.2019 відбулося у межах визначеного законодавством строку.
Своєю чергою, умовою для застосування до правовідносин принципу мовчазної згоди є подання повного пакету документів. Проте, зважаючи на некомплектність поданих заявником документів, застосування до спірних правовідносин принципу мовчазної згоди є неможливим.
Позивач подав відповідь на відзив, у якому наполягає, що на законодавчому рівні імперативно визначено спосіб та форму прийняття рішення за наслідками звернення зацікавленої особи щодо видачі документа дозвільного характеру або відмови у його видачі. Зокрема таке рішення має прийматися у формі розпорядження. Відповідно, за позицією позивача, письмове повідомлення Департаменту, оформлене листом від 11.10.2019 № 07-05/3101, не можна вважати рішенням уповноваженого органу влади, прийнятим за результатами розгляду питання про надання дозволу на розміщення реклами.
Також позивач наполягає, що ним при зверненні із заявою від 25.09.2019 подано повний пакет документів, а отже, зважаючи на неприйняття уповноваженим органом протягом строків, встановлених законом, рішення за результатами розгляду порушеного Товариством питання, виникли правові підстави для застосування до спірних правовідносин принципу мовчазної згоди.
Додатково позивач також подав письмові пояснення, у яких зазначив, що оскільки дороги знаходяться у постійному користуванні та розпорядженні автомобільної служби доріг, тому Товариством насамперед було отримано попереднє погодження на встановлення рекламних площин. Саме таке погодження і було надано відповідачу в якості підстави для користування бажаним місцем.
Також позивач наголосив, що ним не отримувалося рішення, прийняте відповідачем за наслідками розгляду його заяви від 25.09.2019.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.
Відповідно до пункту четвертого частини першої статті 21 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" елементами благоустрою є засоби та обладнання зовнішньої реклами.
У статті 1 Закону України від 03.07.1996 № 270/96-ВР "Про рекламу" (далі - Закон № 270/96-ВР) визначено, що терміни в цьому Законі вживаються в такому значенні: реклама - інформація про особу чи товар, розповсюджена в будь-якій формі та в будь-який спосіб і призначена сформувати або підтримати обізнаність споживачів реклами та їх інтерес щодо таких особи чи товару; зовнішня реклама - реклама, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях - рекламоносіях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, на елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг.
Відповідно до частини 1 статті 38 Закону України "Про автомобільні дороги" вбачається, що розміщення реклами у межах смуги відведення автомобільних доріг здійснюється відповідно до вимог статті 16 Закону України "Про рекламу" та цього Закону.
Своєю чергою, за приписами частини першої статті 16 Закону № 270/96-ВР розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Розміщення зовнішньої реклами у межах смуги відведення автомобільних доріг здійснюється відповідно до цього Закону на підставі зазначених дозволів, які оформляються за участю центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства та управління автомобільними дорогами, або їх власників та центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері безпеки дорожнього руху.