ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 грудня 2023 року
м. Київ
справа №240/21503/20
адміністративне провадження № К/9901/27823/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Стеценка С.Г., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 11.03.2021 (головуючий суддя: Лавренчук О.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.06.2021 (головуючий суддя: Боровицький О.А., судді: Шидловський В.Б., Матохнюк Д.Б.) у справі № 240/21503/20 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Арена Ресурс" до Державної служби геології та надр України про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, визнання протиправним та скасування наказу,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У грудні 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Арена Ресурс" (далі - ТОВ "Арена Ресурс" або позивач) звернулося з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра або відповідач), у якому просило:
визнати протиправною бездіяльність Держгеонадра щодо неприйняття у строк, визначений пунктом 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (далі - Порядок № 615), рішення про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону за заявою ТОВ "АРЕНА РЕСУРС" на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону від 17.07.2019 №17/07, зареєстрованою за вхідним № 14476/02/12-19 від 17.07.2019;
зобов`язати відповідача надати ТОВ "АРЕНА РЕСУРС" спеціальний дозвіл на користування надрами без проведення аукціону з метою видобування пісків і суглинків Станишівського-1 родовища пісків і суглинків, яке розташоване на відстані близько 1,5 км на північ від с. Млинище в Житомирському районі Житомирської області, строком на 20 років, без проведення аукціону, відповідно до заяви позивача на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону від 17.07.2019 №17/07, що була зареєстрована за вхідним номером 14476/02/12-19 від 17.07.2019;
визнати протиправним і скасувати наказ Держгеонадра від 13.03.2020 № 92 про відмову у наданні спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "АРЕНА РЕСУРС" в частині пункту 10 додатку №1 до вказаного Наказу.
Також позивач просив встановити судовий контроль за виконанням судового рішення шляхом зобов`язання Державної служби геології та надр України подати звіт про його виконання до Житомирського окружного адміністративного суду у строк п`ятнадцять днів з дня набрання чинності рішенням суду у цій справі.
Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 11.03.2021, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.06.2021, позов задовольнив.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 10.08.2021 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 12.12.2023 справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Із відомостей, зазначених у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, суди попередніх інстанцій установили, що ТОВ "Арена Ресурс" є суб`єктом господарювання, основним видом діяльності за КВЕД якого, зокрема, є: 08.12 Добування піску, гравію, глин і коаліну.
17.07.2019 позивач звернувся до Держгеонадра із заявою №17/07, у якій просив надати спеціальний дозвіл на користування надрами без проведення аукціону з метою видобування пісків та суглинків Станишівського -1 родовища у Житомирському районі Житомирської області на термін 20 років.
У якості підстави для надання дозволу зазначено п.п. 1 п. 8 Порядку № 615, а саме: ТОВ "Арена Ресурс" за власні кошти здійснило геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ (протокол від 25.09.2018 № 4519 ДКЗ України). Своєю чергою, у протоколі №4519 Державної комісії України по запасам корисних копалин при Державній службі геології та надр України від 25.09.2018 вказано: п. 2.2: попередня геолого-економічна оцінка запасів пісків і суглинків Станишівського-1 родовища виконана в 2018 ТОВ "ГК" Геобаланс" за технічним завданням ТОВ "Арена Ресурс".
Одночасно до заяви додано: заяву на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону; копію свідоцтва про державну реєстрацію; пояснювальну записку; копію протоколу № 4519 від 25.09.2018 Державної комісії України по запасах корисних копалин; каталог географічних координат кутових точок ділянки надр із зазначенням її площі; оглядова карта м-бу 1:200000; ситуаційний план м-бу 1:10000; план підрахунку запасів м-бу 1:1000; геологічні розрізи по лініях; копію повідомлення про планову діяльність, яка підлягає оцінці впливу на довкілля (діяльність з видобування корисних копалин в межах Станишівського-1 родовища пісків і суглинків у Житомирському районі Житомирської області); знімки екрану з єдиного реєстру ОВД; Програму робіт із ведення родовища в експлуатацію; диск з електронною версією матеріалів.
Після отримання від позивача пакету документів, відповідну пропозицію щодо надання ТОВ "Арена Ресурс" дозволу на користування надрами, у порядку передбаченому законодавством, Держгеонадра України було надіслано до Міністерства екології та природних ресурсів (лист від 18.07.2019 № 13133/14/12-19.
Листом № 2195/01/12-19 від 31.07.2019 Міністерство екології та природних ресурсів України повідомило відповідача про те, що вже були надані пропозиції щодо надання спеціальних дозволів на користування надрами, зокрема, ТОВ "Арена Ресурс" з метою видобування піску та суглинку Станишівського 1 родовища Житомирської області (лист № 3880/01/12-18 від 26.12.2018).
Своєю чергою, відповідно до інформації, що міститься у листі № 3880/01/12-18 від 26.12.2018, Міністерство екології та природних ресурсів України внесло пропозицію щодо надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Арена Ресурс" з метою видобування піску, суглинку Станишівського -1 родовища.
Також, у межах строку, встановленого Порядком № 615, Держгеонадра було надіслано для погодження Житомирській районній раді та Станишівській громаді копії документів, поданих позивачем, щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування пісків, суглинків Станишівського - 1 родовища (лист № 13134/14/12-19 від 18.07.2019).
Водночас судами попередніх інстанцій встановлено, що у визначений пунктом 9 Порядку № 615 строк, Житомирською районною радою та Станишівською громадою не було надано позитивної чи негативної відповіді щодо погодження видачі дозволу ТОВ "Арена Ресурс".
Листом № 4798/01/11-20 від 23.03.2020 Держгеонадра України повідомила позивача про те, що у зв`язку із невідповідністю документів, поданих суб`єктами господарювання, вимогам пункту 8 Порядку № 615 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 19.02.2020 № 124), підпункт 1 якого викладено у новій редакції, а саме: "Видобування корисних копалин, якщо заявник на підставі спеціального дозволу на користування надрами за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено в установленому порядку, та подав документи на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин відповідного родовища не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів", керуючись пунктом 19 Порядку та враховуючи пропозиції Робочої групи з питань надрокористування (протокол Робочої групи з питань надрокористування від 28.02.2020 № 2-РГ/2020), наказом Держгеонадр від 13.03.2020 № 92 відмовлено у наданні ТОВ "Арена Ресурс" спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування пісків, суглинків Станишівського-1 родовища у Житомирській області.
За таких обставин, Держгеонадра України повернула позивачу заяву із доданими до неї документами.
Одночасно суди констатували, у матеріалах справи міститься копія наказу Держгеонадра України № 92 від 13.03.2020 "Про прийняте рішення про відмову в наданні спеціальних дозволів на користування надрами", яким наказано відмовити ТОВ "Арена Ресурс" у наданні спеціального дозволу на користування надрами: видобування пісків та суглинків Станишівського - 1 родовища у Житомирському районі Житомирської області.
Вважаючи бездіяльність відповідача протиправною, а прийнятий за результатом розгляду поданих у липні 2019 року документів наказ № 92 від 13.03.2020 у частині відмови ТОВ "Арена Ресурс" в наданні спеціального дозволу на користування надрами - таким, що не відповідає приписам законодавства України, чинного на дату подачі заяви на отримання спеціального дозволу на користування надрами без аукціону, позивач звернувся із цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач стверджує, що за встановленою законодавством процедурою звернувся до відповідача із заявою та відповідним пакетом документів для отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, проте за відсутності на те законодавчо визначених підстав (надано вичерпний перелік необхідних документів; Міністерство екології та природних ресурсів України погодило надання дозволу; у визначений пунктом 9 Порядку № 615 строк, Житомирською районною радою та Станишівською громадою не було надано позитивної чи негативної відповіді щодо погодження видачі дозволу ТОВ "Арена Ресурс", а тому вважається надання дозволу погодженим) дозвільний орган відмовив у наданні дозволу та повернув у зв`язку із цим документи заявникові.
Також позивач зазначає, що при розгляді заяви від 17.07.2019 № 17/07 відповідачем застосовано положення Порядку № 615, які набули чинності з 25.02.2020, що на його думку, не узгоджується із нормами чинного законодавства, оскільки закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі.
Позивач вважає, що питання надання дозволу на користування надрами повинно вирішуватися за законодавством, чинним на момент подачі відповідної заяви, у спірному випадку, за нормами Порядку № 615, у редакції станом на липень 2019 року.
За таких обставин, позивач стверджує, що в спірному випадку у відповідача не було альтернативних правомірних управлінських рішень та не було можливості обирати спосіб правомірної поведінки, оскільки відповідач має лише один варіант правомірної поведінки - видати спеціальний дозвіл на користування надрами.
Також позивач зазначив, що оскільки Держгеонадра України у строк, встановлений Порядком № 615, не було прийнято рішення про надання дозволу чи про відмову у його видачі, то відповідно до вимог частини шостої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" останній набув право на користування надрами за принципом мовчазної згоди.
Відповідач позов не визнав. Наполягає на законності своїх дій щодо розгляду порушеного позивачем у заяві питання за законодавством, чинним, на момент прийняття рішення. На переконання відповідача, бездіяльність ним не допускалась. Просив врахувати при вирішенні справи висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 16.04.2020 у страві № 826/7696/18.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Суди попередніх інстанцій дійшли висновку про наявність правових підстав для задоволення позову. За висновками судів обох інстанцій, рішення за результатом розгляду заяви ТОВ "Арена Ресурс" № 17/07 від 17.07.2019 про надання дозволу на користування надрами без проведення аукціону було прийнято відповідачем 13.03.2020, тобто із порушенням термінів (більше ніж на 60 днів), визначених Порядком № 615, що свідчить про протиправну бездіяльність відповідача протягом зазначеного періоду.
Відповідно застосування Держгеонадра норми пункту 8 Порядку № 615 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 19.02.2020 № 124) стало можливим у зав`язку із протиправною бездіяльністю відповідача, що призвела до зволікання із прийняттям рішення за результатом розгляду заяви Товариства № 17/07 від 17.07.2019.
Своєю чергою, відповідач при розгляді заяви ТОВ "Арена ресурс" від 17.07.2019 безпідставно застосував норми Порядку № 615, у редакції постанови Кабінету Міністрів України № 124, яка набрала чинності 25.02.2020.
Таким чином, суди констатували, що при розгляді заяви ТОВ "Арена Ресурс" від 17.07.2019 відповідач діяв не у спосіб та не у відповідності до норм, що були чинними станом на дату звернення позивача із заявою, що свідчить про відсутність наміру у суб`єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення відповідно до чинного законодавства України.
Отже, зважаючи на те, що під час розгляду цієї справи установлено подачу позивачем разом із заявою від 17.07.2019 № 17/07 усіх документів, визначених Порядком № 615, суди дійшли висновку про наявність правових підстав для зобов`язання відповідача надати Товариству відповідний дозвіл.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях застосували норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 16.04.2020 у справі № 826/7696/18 та від 31.03.2021 у справі № 803/1541/16.
Наполягає на законності своїх дій щодо розгляду порушеного позивачем у заяві питання за законодавством, чинним, на момент прийняття рішення. Відтак, зважаючи на невідповідність поданих позивачем документів вимогам підпункту 1 пункту 8 Порядку № 615, у редакції Постанови Уряду № 124, у Держгеонадра не було законних підстав для видачі ТОВ "Арена Ресурс" дозволу на користування надрами. Відповідно оскаржуваний наказ є обґрунтованим.
Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому із посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просить залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу без задоволення. Зазначає про нетотожність приведеної відповідачем судової практики Верховного Суду, викладеної у постанові від 16.04.2020 у справі № 826/7696/18, до обставин цієї справи. Наполягає на необхідності розгляду заяви Товариства за нормами, чинними на момент її подання. Також позивач вважає, що повноваження відповідача у спірних правовідносинах не є дискреційними.
Крім того, від позивача на адресу суду надійшло клопотання про закриття касаційного провадження на підставі пункту 5 частини першої статті 339 КАС України, мотивоване тим, що аналіз зазначеної відповідачем постанови Верховного Суду від 16.04.2020 у справі № 826/7696/18, на яку зроблено посилання у касаційній скарзі як на приклад іншого правозастосування, та оскаржуваних судових рішень не дає підстав для висновку про те, що ці рішення прийняті у справах правовідносини у яких є подібними, що виключає можливість касаційного перегляду оскаржуваних рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції, з підстави та у випадку, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
Зазначив, що такий правовий підхід застосований Верховним Судом у справах №260/1888/20 (ухвала від 13.04.2022) та № 240/22046/20 (ухвала від 29.06.2022).
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі, Верховний Суд виходить з такого.
Згідно із статтею 2 Кодексу України про надра його завданням є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
Відповідно до статті 3 цього Кодексу гірничі відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України "Про охорону навколишнього природного середовища", цим Кодексом та іншими актами законодавства України, що видаються відповідно до них.
Згідно зі статтею 13 Кодексу України про надра користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).
Постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України (далі - Положення №1174).
Згідно із пунктом 1 Положення №1174 Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра енергетики та захисту довкілля і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Відповідно до пункту 3 Положення №1174 основними завданнями Держгеонадр є, у тому числі, реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Згідно із підпунктом 9 пункту 4 Положення № 1174 Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами.
Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 (далі - Порядок № 615), врегульовано питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначено процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін. Дія цього Порядку поширюється на всі види користування надрами (пункт 1).
Відповідно до пункту 2 Порядку № 615 (у редакції до внесених постановою Уряду №124 змін) дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, органом з питань надання дозволу, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 17.07.2019 позивач звернувся до Держгеонадра із заявою та відповідним пакетом документів щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону на підставі підпункту 1 пункту 8 Порядку № 615.
Відповідно до положень пункту 8 Порядку № 615 (у редакції до внесених постановою Уряду № 124 змін) без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо заявник на підставі спеціального дозволу на користування надрами за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено в установленому порядку, та подав документи на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин відповідного родовища не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів; видобування корисних копалин (крім нафти і газу), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин в установленому порядку; геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробка родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти виключно в результаті геологічного вивчення ділянки надр на підставі відповідного спеціального дозволу на користування надрами здійснив апробацію за умови затвердження в установленому порядку підрахунку запасів корисних копалин після отримання спеціального дозволу (абз. 1 підпункту 1 пункту 8).
Для отримання дозволу без проведення аукціону заявник подає органові з питань надання дозволу заяву разом з документами, зазначеними у додатку 1, у паперовій та електронній формі. Разом із заявою подаються дві копії заяви та доданих до неї документів. У заяві зазначаються назва ділянки надр, її місцезнаходження відповідно до адміністративно-територіального устрою України (область, район, населений пункт, прив`язка на місцевості), географічні координати ділянки надр, вид корисних копалин, вид користування надрами, строк дії дозволу, відомості про заявника (найменування, місцезнаходження, код згідно з ЄДРПОУ юридичної особи або прізвище, ім`я, по батькові, місце проживання, реєстраційний номер облікової картки платника податків фізичної особи - підприємця чи серія та номер паспорта такої особи (для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний контролюючий орган і мають відмітку в паспорті), інформація для здійснення зв`язку із заявником (номер телефону, адреса електронної пошти), а також підстава для надання дозволу згідно з пунктом 8 цього Порядку.