ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 грудня 2023 року
м. Київ
справа № 160/7116/19
адміністративне провадження № К/9901/8025/20
Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Шарапи В. М.,
суддів Берназюка Я. О., Бучик А. Ю., Єзерова А. А., Коваленко Н. В., Кравчука В. М., Рибачука А. І., Стародуба О. П., Стеценка С. Г., Стрелець Т. Г., Тацій Л. В., Чиркіна С.М.
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства "Криворізький залізорудний комбінат"
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2019 року (головуючий суддя Турова О.М.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2020 року (головуючий суддя - Прокопчук Т. С., судді Круговий О. О., Шлай А. В.)
у справі № 160/7116/19
за позовом Публічного акціонерного товариства "Криворізький залізорудний комбінат"
до старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Петрівському, Долинському, Новгородківському районах Іщенка В. А.,
третя особа - Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області,
про визнання протиправними дій та скасування рішення.
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій
1. 29 липня 2019 року Публічне акціонерне товариство "Криворізький залізорудний комбінат" (далі - ПАТ "Криворізький залізорудний комбінат") звернулося до суду з позовом до старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Петрівському, Долинському, Новгородківському районах Іщенка В.А., третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача - Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області, в якому просило:
1.1. визнати протиправними дії старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Петрівському, Долинському, Новгородківському районах Іщенка В. А. щодо проведення 25 червня 2019 року перевірки дотримання ПАТ "Криворізький залізорудний комбінат" земельного законодавства;
1.2. визнати протиправним та скасувати припис старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Петрівському, Долинському, Новгородківському районах Іщенка В. А. від 25 червня 2019 року № 279-ДК/0280/Пр/03/01/-19;
1.3. стягнути зі старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Петрівському, Долинському, Новгородківському районах Іщенка В. А. на користь ПАТ "Криворізький залізорудний комбінат" витрати на оплату судового збору в розмірі 3842,00 грн.
2. Позовні вимоги обґрунтовані посиланням на те, що перевірку дотримання ПАТ "Криворізький залізорудний комбінат" земельного законодавства проведено з грубими порушеннями приписів статей 4, 5, 6, 7 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V), а зазначені відповідачем в акті цієї перевірки, акті обстеження земельної ділянки та приписі відомості щодо площі обстежуваної земельної ділянки є недостовірними. Крім того, позивач указував на те, що він не був ознайомлений з підставами проведення заходу державного контролю, копія відповідного направлення на проведення заходу державного контролю йому не надавалася, а обстеження земельної ділянки, на якій розташована база відпочинку "Зарічна", фактично не проводилося.
2.1. Також позивач указував, що у спірному приписі відповідач фактично зобов`язує його вчинити дії щодо оформлення права користування земельною ділянкою, яка йому не потрібна, оскільки відповідач обстежив земельну ділянку, яка за площею є більшою від тієї, що фактично перебуває у користуванні позивача. Водночас наявна в користуванні позивача земельна ділянка використовується ним на законних підставах, а саме на підставі договору довгострокового тимчасового користування лісами від 03 серпня 2017 року № 07-09/1034/993, укладеного з Державним підприємством "Долинське лісове господарство", на підставі розпорядження голови Кіровоградської обласної державної адміністрації, тому висновки відповідача про відсутність документів, що підтверджують право користування цією земельною ділянкою, не відповідають дійсності.
3. Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 07 жовтня 2019 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2020 року, у задоволенні позову відмовив.
4. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що відповідач із дотриманням вимог чинного законодавства правомірно здійснив перевірку дотримання ПАТ "Криворізький залізорудний комбінат" вимог земельного законодавства щодо вказаної земельної ділянки, провів обстеження спірної земельної ділянки, за результатами якого в межах своїх повноважень склав акти обстеження та перевірки земельної ділянки та видав припис про усунення порушень земельного законодавства позивачем. Одночасно суд зазначив, що положення Закону № 877-V не застосовуються під час проведення заходів контролю, які здійснюються Держгеокадастром.
5. Суди попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановили такі фактичні обставини:
5.1. Наказом начальника Головного управління Держгеокадастру в Кіровоградській області Зінченко І. від 24 травня 2019 року № 279-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності" відповідно до вимог Земельного кодексу України від 25 жовтня 2001 року № 2768-III (далі - ЗК України), законів України від 19 червня 2003 року № 963-IV "Про державний контроль за використанням та охороною земель" (далі - Закон № 963-IV), від 19 червня 2003 року № 962-IV "Про охорону земель", Положення про Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області, згідно з Планом роботи Управління з контролю за використанням та охороною земель на ІІ квартал 2019 року, зобов`язано здійснити заходи з державного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки під час використання земель рекреаційного призначення, стосовно земельних ділянок площею 4,30 га та 1,5 га, розташованих на території Іскрівської сільської ради Петрівського району Кіровоградської області.
5.2. На підставі та на виконання цього наказу старший державний інспектор у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, начальник відділу контролю за використанням та охороною земель у Петрівському, Долинському, Новгородківському районах Іщенко В. А. 25 червня 2019 року проведено обстеження земельної ділянки, розташованої за межами населеного пункту с. Іскрівка на території Іскрівської сільської ради Петрівського району Кіровоградської області, площею 4,3000 га (кадастровий номер не присвоєно), форма власності - державна, категорія земель - землі рекреаційного призначення, за результатами якого складено акт обстеження земельної ділянки від 25 червня 2019 року № 279-ДК/449/АО/10/01/-19. В акті зазначено, що при обстеженні цієї земельної ділянки встановлено її використання ПАТ "Криворізький залізорудний комбінат" для розміщення бази відпочину "Зарічна", при цьому документи, що підтверджують державну реєстрацію права власності чи права постійного користування або права оренди земельної ділянки, відсутні.
5.3. Також цього дня на підставі вказаного наказу Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області від 24 травня 2019 року № 279-ДК та відповідно до вимог статей 6 і 10 Закону № 963-IV старший державний інспектор Іщенко В. А. провів перевірку дотримання вимог земельного законодавства щодо вказаної земельної ділянки, за результатами якої склав акт перевірки від 25 червня 2019 року № 279-ДК/507/АП/09/01/-19. В акті перевірки зазначено, що земельну ділянку, розташовану за межами населеного пункту с. Іскрівка на території Іскрівської сільської ради Петрівського району Кіровоградської області, площею 4,3000 га (кадастровий номер не присвоєно), використовує ПАТ "Криворізький залізорудний комбінат" для розміщення бази відпочинку "Зарічна", при цьому договір оренди на земельну ділянку під базою відпочинку "Зарічна" не укладено та не зареєстровано відповідно до чинного законодавства, чим порушено статті 116, 125, 126 ЗК України від 25 жовтня 2001 року № 2768-III.
5.4. З урахуванням установлених проведеною перевіркою порушень земельного законодавства 25 червня 2019 року старший державний інспектор Іщенко В. А. видав припис від 25 червня 2019 року № 279-ДК/0280/Пр/03/01/-19, який вручено керівникові ПАТ "Криворізький залізорудний комбінат" Караманцю Федору Івановичу та яким останньому, ураховуючи виявлені порушення, на підставі статті 144 ЗК України, статей 5, 6, 10 Закону № 963-IV, статей 18, 19 Закону України від 19 червня 2003 року № 962-IV "Про охорону земель", пп. 25-1 п. 4, п. 5-1, п. 7 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15, приписано в термін 30 календарних днів укласти договір оренди землі з розпорядником земель рекреаційного призначення та здійснити його державну реєстрацію відповідно до норм чинного законодавства України.
5.5. Вважаючи, що зазначену перевірку проведено з порушенням вимог статей 4, 5, 6, 7 Закону № 877-V, а зроблені за результатами її проведення висновки не відповідають дійсності, позивач звернувся з позовом до суду.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги
6. Позивач - ПАТ "Криворізький залізорудний комбінат" - подав касаційну скаргу на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2020 року, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати і передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
6.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права та неправильного застосування норм матеріального права. Позивач стверджує, що перевірка у сфері дотримання законодавства щодо охорони та використання земель має здійснюватися відповідно до Закону № 877-V, водночас під час перевірки не були дотримані вимоги статей 4, 5, 6, 7 цього Закону. На підтвердження своєї позиції скаржник посилається на висновки Верховного Суду, викладені в постановах від 10 липня 2018 року в справі № 818/1511/17, від 10 січня 2019 року в справі № 823/922/17. Одночасно суб`єкт господарювання вказує на наявність протилежних висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 13 березня 2019 року в справі № 826/11708/17, від 15 липня 2019 року в справі № 140/2320/18, які були враховані судами попередніх інстанцій при ухваленні судових рішень. У зв`язку із цим скаржник до касаційної скарги додає клопотання про передачу справи № 160/7116/19 на розгляд Великої Палати Верховного Суду в порядку статей 346, 347 Кодексу адміністративного судочинства України від 06 липня 2005 року № 2747-IV (далі - КАС України).
6.2. Також позивач зазначає про те, що суди попередніх інстанцій під час розгляду справи не дослідили належним чином усі докази та обставини справи.
7. Відзиву на касаційну скаргу від відповідача не надходило.
Рух справи в суді касаційної інстанції
8. Верховний Суд ухвалою від 08 квітня 2020 року відкрив касаційне провадження в справі № 160/7116/19.
9. Ухвалою від 05 липня 2023 року Верховний Суд закінчив підготовку справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження з 06 липня 2023 року.
10. Ухвалою від 06 липня 2023 року Верховний Суд передав справу на розгляд судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду. Мотивом зазначено необхідність відступити від висновків колегій суддів судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, за якими під час здійснення заходів контролю за використанням та охороною земель не можуть бути застосовані вимоги та правила Закону № 877-V, що викладені в постановах Верховного Суду від 13 березня 2019 року в справі № 826/11708/17, від 15 липня 2019 року в справі № 140/2320/18, від 27 лютого 2020 року в справі № 818/1512/17, від 11 червня 2021 року в справі № 818/970/17, від 09 липня 2020 року в справі № 824/561/18-а, від 25 травня 2022 року в справі № 120/1196/19-а, від 04 листопада 2021 року в справі № 818/1365/17, від 28 лютого 2023 року в справі № 280/2932/20, від 08 червня 2023 року в справі № 380/7230/20 та інших.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
11. Під час розгляду касаційної скарги судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду враховує приписи частини першої статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
12. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дійшов таких висновків.
13. Питанням, яке потрібно з`ясувати під час розгляду справи, є питання щодо можливості застосування до правовідносин, що виникли в цій справі, норм Закону № 877-V (у редакції, чинній на час виникнення правовідносин), якими регламентовано, зокрема, порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки під час здійснення державного контролю за використанням та охороною земель шляхом проведення перевірки у сфері дотримання вимог земельного законодавства, зокрема використання та охорони земель, яка проводиться на підставі Закону № 963-IV, через неоднозначне трактування положень статті 2 Закону № 877-V, частина друга якої не містить заборони поширення його дії на відносини, які виникають у сфері державного контролю за використанням та охороною земель, натомість у частинах третій і четвертій не визначає поміж органів, які здійснюють заходи державного контролю у сфері господарської діяльності, органи, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведення моніторингу родючості ґрунтів.
14. Суд установив, що мають місце випадки різного застосування Верховним Судом норм матеріального права щодо заходів державного контролю за використанням та охороною земель, передбачених Законом № 877-V.
15. Зокрема, колегія суддів судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду в постанові від 13 березня 2019 року в справі № 826/11708/17 дійшла таких правових висновків:
"Як вбачається з позовної заяви та касаційної скарги, позивач як на підставу протиправності дій відповідача та оскаржуваних рішень посилається на норми Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", однак з аналізу цих нормативно-правових актів вбачається, що вони стосуються безпосередньо сфери господарської діяльності відносно суб`єктів господарювання та жодним чином не стосуються перевірок земельних ділянок.
Посилання позивача в касаційній скарзі на відсутність в оскаржуваних актах перевірки виду її проведення (планова чи позапланова) без письмового завчасного повідомлення про її проведення, що закріплено в Законі України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", є необґрунтованими, оскільки під час перевірки відповідач не керувався зазначеним нормативно-правовим актом, а керувався безпосередньо положеннями Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель".
16. Аналогічного висновку дійшла колегія суддів Верховного Суду в постанові від 15 липня 2019 року в справі № 140/2320/18, указавши, що Держгеокадастр та його територіальні органи не належать до органів, перелічених у частині другій статті 2 Закону № 877-V, а норми цього Закону стосуються безпосередньо сфери господарської діяльності суб`єктів господарювання та жодним чином не стосуються перевірок земельних ділянок.
17. Таких самих висновків Верховний Суд доходив в інших рішеннях у справах, зокрема в постановах від 27 лютого 2020 року в справі № 818/1512/17, від 11 червня 2021 року в справі № 818/970/17, від 09 липня 2020 року в справі № 824/561/18-а, від 25 травня 2022 року в справі № 120/1196/19-а, від 04 листопада 2021 року в справі № 818/1365/17, від 28 лютого 2023 року в справі № 280/2932/20, від 08 червня 2023 року в справі № 380/7230/20.
18. Водночас колегії суддів судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду висловлювали й іншу правову позицію, яка полягає в тому, що проведення перевірок суб`єктів господарювання у сфері дотримання законодавства щодо охорони та використання земель здійснюється з врахуванням вимог Закону № 877-V.
19. Зокрема, Верховний Суд у постанові від 10 липня 2018 року в справі № 818/1511/17 зазначав:
"З аналізу наведених правових норм слідує, що державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державним інспектором ГУ Держгеокадастру, у тому числі шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності. При цьому порядок проведення перевірки, види та порядок складання документів за наслідками перевірок у даній сфері, як слідує зі змісту статей 9- 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", визначається іншими нормативно-правовими актами.
На підставі зазначеного колегія суддів доходить висновку, що після скасування наказів Міністерства аграрної політики та продовольства України від 19 лютого 2013 року № 104 та від 12 липня 2012 року № 424 порядок проведення перевірки суб`єктів господарювання у сфері дотримання законодавства щодо охорони та використання земель має здійснюватися відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"".
20. У постанові від 10 січня 2019 року в справі № 823/922/17 Верховний Суд дійшов висновку про таке:
"Відповідно до частини четвертої статті 9 Закону № 963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, зокрема, шляхом проведення перевірок.
Порядок та підстави проведення таких перевірок Законом № 963-IV не визначено.
Поряд із цим згідно з підпунктом 25-1 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.
Разом із цим порядок та підстави проведення перевірок врегульовані Законом № 877-V, який визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю)".
21. Також на проведенні перевірок суб`єктів господарювання у сфері дотримання законодавства щодо охорони та використання земель із застосуванням вимог Закону № 877-V неодноразово наголошував Верховний Суд, зокрема в постановах від 28 лютого 2019 року в справі № 813/3201/17, від 13 червня 2019 року в справі № 815/5113/17, від 17 вересня 2020 року в справі № 805/4809/17-а, від 04 серпня 2021 року в справі № 240/5336/18.
22. Усуваючи розбіжності в правозастосовній практиці щодо застосування Закону № 877-V під час проведення заходів державного контролю за використанням та охороною земель на підставі Закону № 963-IV, судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду керується таким.
23. Конституція України містить низку фундаментальних положень щодо здійснення державної влади, за якими, зокрема: права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави (частина друга статті 3); в Україні визнається і діє принцип верховенства права (стаття 8); органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19).
24. Названі конституційні приписи, перебуваючи у взаємозв`язку, відображають фундаментальне положення конституціоналізму щодо необхідності обмеження державної влади з метою забезпечення прав і свобод людини та зобов`язують наділених державною владою суб`єктів діяти виключно відповідно до установлених Конституцією України та законами України цілей їх утворення, в межах повноважень та у визначений спосіб.
25. Статтею 14 Конституції України визначено, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
26. Аналогічні за змістом положення містяться в статті 1 ЗК України.
27. Згідно зі статтею 2 ЗК України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею (частина перша).
28. Частинами другою, третьою статті 2 ЗК України визначено, що суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.
Об`єктами земельних відносин є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї).
29. Відповідно до частини першої статті 3 ЗК України земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
30. Земельні відносини, що виникають при використанні надр, лісів, вод, а також рослинного і тваринного світу, атмосферного повітря, регулюються цим Кодексом, нормативно-правовими актами про надра, ліси, води, рослинний і тваринний світ, атмосферне повітря, якщо вони не суперечать цьому Кодексу (частина друга статті 3 ЗК України).
31. Суть і завдання земельного законодавства визначено положеннями статті 4 ЗК України, згідно із якою земельне законодавство включає цей Кодекс, інші нормативно-правові акти у галузі земельних відносин; завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
32. Згідно зі статтею 187 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.
33. Відповідно до частини першої статті 188 ЗК України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
34. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом (частина друга статті 188 ЗК України).
35. Закон № 963-IV визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.
36. У пояснювальній записці до проєкту Закону № 963-IV визначено, що ціллю його розробки було удосконалення порядку здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, запобігання правопорушень пов`язаних із порушеннями земельного законодавства та вжиття відповідних заходів щодо їх усунення.
Завданням цього Закону є регулювання питань у галузі використання та охорони земель, забезпечення екологічної безпеки, запобігання і ліквідація негативного впливу господарської діяльності на навколишнє природне середовище, збереження природних властивостей земель.
Прийняття запропонованого законопроєкту дасть можливість поліпшити профілактичну роботу з попередження порушень земельного законодавства, підвищити ефективність здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, а також посилити контроль за дотриманням вимог земельного законодавства при вилученні і наданні земельних ділянок, зміни їх цільового призначення, обліку і реєстрації землевласників і землекористувачів.
37. З прийняттям Закону № 963-IV у його статті 1 було визначено терміни, які застосовуються в ньому, зокрема:
охорона земель - це система правових, організаційних, економічних, технологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення;
самовільне зайняття земельної ділянки - це будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.
38. У статті 2 Закону № 963-IV визначені основні завдання державного контролю за використанням та охороною земель, до яких належать:
забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України;
забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони та раціонального використання земель;
запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення;
забезпечення додержання власниками землі та землекористувачами стандартів і нормативів у сфері охорони та використання земель, запобігання забрудненню земель та зниженню родючості ґрунтів, погіршенню стану рослинного і тваринного світу, водних та інших природних ресурсів.
39. Основними принципами здійснення державного контролю за використанням та охороною земель положеннями статті 3 цього ж Закону визначено, зокрема:
забезпечення раціонального використання та охорони земель як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави;
пріоритет вимог екологічної безпеки у використанні земельних ресурсів над економічними інтересами;
повне відшкодування шкоди, заподіяної довкіллю внаслідок порушення земельного законодавства України;
поєднання заходів економічного стимулювання і відповідальності у сфері використання та охорони земель.
40. Статтею 4 Закону № 963-IV визначено, що об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
41. Відповідно до статті 9 Закону № 963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом:
проведення перевірок;
розгляду звернень юридичних і фізичних осіб;
участі в прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об`єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель;
розгляду документації із землеустрою, пов`язаної з використанням та охороною земель;
проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.
42. Повноваження державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель та дотриманням вимог законодавства України про охорону земель регламентовані положеннями статті 10 Закону № 963-IV, згідно із частиною першою якої державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема:
безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;
давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;
складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;
звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
43. Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства про охорону земель можуть мати й інші повноваження відповідно до закону (частина друга статті 10 Закону № 963-IV).
44. Згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 22 липня 2016 року № 482 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України" організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.
45. За змістом пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.
46. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що державний контроль за раціональним використанням та охороною земель як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави, має важливе значення, оскільки земельне законодавство надає землевласникам та землекористувачам широкі права щодо самостійного господарювання на землі, однак у силу положень статті 41 Конституції України така діяльність не повинна завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.
47. Державний контроль за використанням і охороною земель являє собою діяльність компетентних органів держави, спрямовану на додержання вимог земельного законодавства, забезпечення гарантій реалізації земельно-правових норм та утвердження законності у земельних відносинах. Він дозволяє не тільки виявляти й усувати наслідки правопорушень у сфері використання та охорони земель, вимог земельного законодавства, а й застосовувати у необхідних випадках до таких порушників земельного законодавства заходи відповідальності. Цей контроль охоплює всі категорії земель незалежно від форм власності та видів землекористування і поширюється на всіх суб`єктів земельних відносин.
48. Водночас такий державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися, у тому числі, посадовою особою територіального управління Держгеокадастру шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, здійснювати обстеження земельних ділянок, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності.
49. Отже, правові основи організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель та проведення моніторингу ґрунтів, організації здійснення державного контролю за використанням і охороною земель визначає Закон № 963-IV, проте він не визначає процедуру проведення перевірок під час здійснення заходів такого контролю у сфері земельних відносин, яка охоплює як суб`єктів, так і об`єкти цих відносин.
50. Як випливає зі змісту статей 9- 10 Закону № 963-IV, механізм державного контролю за використанням та охороною земель, який здійснюється шляхом проведення перевірки, її види та порядок складання документів за наслідками перевірок у цій сфері визначаються іншими нормативно-правовими актами.