ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Крет Г. Р.
щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 23 листопада 2023 року у справі № 990/124/22 (провадження № 11-151заі23), ухваленої за результатами перегляду ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 вересня 2023 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Етичної ради про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання вчинити дії
Короткий виклад історії справи
18 серпня 2022 року ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просила визнати протиправним та зобов`язати переглянути рішення Етичної ради від 23 червня 2022 року № 15 "Про невідповідність кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя ОСОБА_1 критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття посади члена Вищої ради правосуддя" і зобов`язати відповідача переглянути це рішення.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 31 серпня 2022 року визнав неповажними причини пропуску ОСОБА_1 місячного строку звернення до суду, позовну заяву залишив без руху з установленням десятиденного строку з дати вручення копії цієї ухвали, протягом якого позивачка мала подати до суду заяву про поновлення строку звернення до суду з адміністративним позовом, в якій вказати інші підстави для поновлення строку звернення та надати докази поважності причин його пропуску.
Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 вересня 2022 року позовну заяву ОСОБА_1 до Етичної ради про визнання протиправним та зобов`язання переглянути рішення Етичної ради від 23 червня 2022 року № 15 передано за підсудністю до Полтавського окружного адміністративного суду.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 17 листопада 2022 року ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 вересня 2022 року скасувала, а справу направила до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для продовження розгляду.
Ухвалою від 14 грудня 2022 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду визнав неповажними причини пропуску ОСОБА_1 строку звернення до суду, позовну заяву повернув на підставі частини другої статті 123 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 23 березня 2023 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 грудня 2022 року скасовано, справу направлено до цього ж суду для продовження розгляду, оскільки висновок суду про наявність підстав для повернення позову ОСОБА_1 зроблено з порушенням вимог статті 171 КАС.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховний Суд ухвалою від 11 вересня 2023 року відмовив у задоволенні клопотання ОСОБА_1 про поновлення строку звернення до суду; визнав неповажними причини пропущення строку звернення до адміністративного суду ОСОБА_1 ; позовну заяву ОСОБА_1 залишив без розгляду.
Судове рішення мотивовано тим, що позовні вимоги ОСОБА_1 стосуються питання прийняття на публічну службу - розгляду кандидатури на посаду члена ВРП, скасування рішення, яким визнано її кандидатуру невідповідною критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття посади члена ВРП. Відповідно, строк звернення до суду у спірних правовідносинах встановлено частиною п`ятою статті 122 КАС - один місяць.
Суд першої інстанції дійшов висновку, що з позовною заявою ОСОБА_1 звернулась 18 серпня 2022 року, тобто з пропуском місячного строку звернення до суду, встановленого частиною п`ятою статті 122 КАС. Крім того, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду також виснував, що вказані позивачкою обставини не свідчать про відсутність у неї можливості звернутись до суду за захистом своїх прав у межах строків, визначених КАС, а тому у задоволенні клопотання про поновлення строку звернення до суду слід відмовити та визнати вказані нею причини пропущення процесуального строку неповажними.
ОСОБА_1 не погодилась із цим рішенням суду і звернулася до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржувану ухвалу, а справу направити для продовження розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Короткий зміст постанови Великої Палати Верховного Суду
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 23 листопада 2023 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 вересня 2023 року скасовано, а провадження у справі закрито.
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що спір з Етичною радою з приводу оскарження її рішень, дій або бездіяльності (крім як щодо оцінювання членів Вищої ради правосуддя (далі - ВРП)), зокрема оскарження висновку щодо відповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності, а також списку кандидатів, рекомендованих для обрання на цю посаду, не належить до юрисдикції судів України (у тому числі його не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства), а Етична рада у таких правовідносинах не є суб`єктом владних повноважень, який може бути відповідачем. Водночас до предметної юрисдикції адміністративного суду належать спори щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності Етичної ради у зв`язку з оцінюванням нею членів ВРП, як це визначено пунктом 5 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України від 14 липня 2021 року № 1635-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя" (далі - Закон № 1635-IX) і пунктом 3 розділу VII "Перехідні положення" КАС у редакції Закону № 1635-IX.
При цьому Велика Палата Верховного Суду зауважила, що оцінка відповідності позивачки критеріям професійної етики та доброчесності здійснювалась виключно як кандидата на посаду члена ВРП в рамках конкурсної процедури. У її межах Етична рада тільки складає висновок щодо відповідності кожного кандидата критеріям професійної етики та доброчесності, а також список кандидатів, рекомендованих для обрання на посаду члена ВРП. Таке складання не є виконанням публічно-владних управлінських функцій щодо кандидатів.
Законодавство України не гарантує право стати членом ВРП, а тільки надає право взяти участь у відповідному конкурсному відборі. Непроходження особою одного з проміжних етапів цього відбору не створює негативних наслідків для кар`єри такої особи, вона не позбавляється посади, яку займала на момент проходження конкурсу, не припиняє здійснювати діяльність, яку на той час здійснювала, та не має перешкод для того, щоб взяти участь у конкурсі на посаду члена ВРП у майбутньому, тощо.
Велика Палата Верховного Суду наголосила, що Етична рада є допоміжним органом, який сприяє суб`єктам обрання (призначення) членів ВРП у встановленні відповідності кандидата саме на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності. Відтак обставини та висновки про невідповідність або наявність обґрунтованих сумнівів щодо відповідності особи станом на конкретний момент певним особливим спеціальним вимогам, які ставляться до неї як кандидата на посаду члена ВРП, викладені в рішенні Етичної ради, ухваленому за результатами проведеного оцінювання, не мають преюдиційного характеру під час майбутньої участі цієї особи в інших оцінюваннях, відборах, конкурсах тощо. Оскаржуване рішення Етичної ради не може впливати на гарантії справедливого процесу проведення компетентним органом відбору, конкурсу, оцінювання тощо, у якому особа братиме участь у майбутньому, як і не позбавляє права на ефективні засоби правового захисту у випадку його порушення цим органом.
Велика Палата Верховного Суду також зазначила, що це не є обмеженням в доступі до суду. Законодавство України спрямоване на те, щоб гарантувати стабільність правової системи, зокрема діяльності конституційних органів державної влади. Оскарження рішення Етичної ради про невідповідність кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття цієї посади не може створювати наслідки для конкретної конкурсної процедури, у тому числі перешкоджати їй, унеможливлювати продовження, зумовлювати перегляд її результатів, створених суб`єктами призначення членів ВРП. Тому обмеження у доступі до суду щодо такого оскарження має легітимну мету.
З огляду на наведені вище висновки про те, що встановлена Етичною радою невідповідність кандидата станом на певний момент у часі критеріям професійної етики та доброчесності має значення тільки для його участі у конкретному конкурсному відборі та не створює юридичних наслідків для можливої подальшої участі цієї особи в інших оцінюваннях, відборах, конкурсах тощо, - відмова у відкритті провадження в адміністративній справі про визнання незаконним і скасування рішення Етичної ради про невідповідність кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття цієї посади є пропорційним наведеній вище легітимній меті та не нівелює суті права на доступ до суду.
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що висновок суду першої інстанції щодо можливості відкриття провадження в цій справі є помилковим, оскільки такий спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
При цьому Велика Палата Верховного Суду зауважила, що поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" в цьому випадку слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а також спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Причини висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Вважаємо помилковим висновок Великої Палати про неможливість оскарження до суду кандидатом на посаду члена ВРП рішення Етичної ради про невідповідність цього кандидата критеріям професійної етики та доброчесності.
Ця окрема думка суголосна з мотивами окремихдумок, висловлених суддями Великої Палати у справах з подібними правовідносинами та за участі Етичної ради раніше. Нам тільки залишається ще раз відтворити ці мотиви незгоди.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС).
На підставі положень пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у звʼязку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Згідно із частиною першою статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у
пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.